地方政府公信力的流失與重塑——多元協同治理的視角

王國紅，馬 瑞

地方政府公信力是地方政府行政能力的客觀結果，體現了人民群眾對地方政府的評價，反映了人民群眾對地方政府的滿意度和信任度。用一個公式來表示，就是：政府公信力=政府行政能力×公眾滿意度。①隨著國內民主政治進程的加快，政府公信力已成為衡量地方政府行政能力和公眾滿意度的綜合性指標，也是地方政府軟實力的核心指標。當前，公眾對自身利益的期望同地方政府有效滿足人們訴求之間的矛盾日益突出，地方政府公信力不斷流失，并有陷入“塔西佗陷阱”②的危險。不僅如此，地方政府公信力的弱化還可以擴散到整個社會信用體系，對社會的方方面面產生不可忽視的消極影響。黨的十八大報告指出，要創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理。③從多元協同治理的視角來看，重塑地方政府公信力，不僅要審視并解決地方政府自身存在的問題，更需要考慮地方政府與公眾之間的互動關系。

一、地方政府公信力流失的表現

根據2012年8月發布的《2011—2012年中國信用小康指數》報告，我國政府公信力指數2011～2012年為67.8分。④綜合近五年的政府公信力指數分析，絕大多數受訪者表示相信中央政府，但對地方政府的信任度較低。《人民論壇》千人問卷調查數據也顯示，71%的受訪者認為當前基層政權“面臨諸多問題，正日趨弱化”。⑤湖南師范大學“提升執政黨公信力與夯實執政社會基礎研究”課題組實證調查顯示，95.6%的老百姓對中央領導表示“信任”或“比較信任”，民眾對基層黨組織的認同度并不高，對黨的基層組織表示“信任”或“比較信任”的只有59.4%。⑥鑒于我黨的執政地位和黨政關系現狀，黨的公信力往往也意味著政府公信力。由此可見，地方政府公信力流失已成為十分突出的問題。

1.地方政府整體公信力流失

首先，地方政府公共服務信用流失。地方政府不能履行政府的功能，諸如確保公共安全、提供公共服務、保障社會正義公正等，存在公共服務能力不足、職責不明確、供給方式落后等問題。特別是地方政府的公共服務方式主要以壟斷為主，過多依賴行政手段，忽視使用經濟、法律手段，致使公共服務綜合績效不高。更有甚者，一些地方政府自己還侵占公共服務資源。以社會公眾較為關注的保障房為例，陜西省山陽縣在900多名經濟適用房申請人公示名單中有鄉科級或相當職務者達100多人。浙江蒼南縣規定限價房銷售對象主要為蒼南縣黨政機關和其他全額撥款事業單位的在職干部、職工，850套限價房成了當地縣鄉干部的“保障房”。⑦地方政府如此“保障”公共產品，必然削弱政府公信力。其次，地方政府信息信用流失。信息公開透明是政府公信力的生命線。雖然國內各級政府都在建立政府信息公開網站，但其信息更新緩慢，而且對有關官員財產公示、“三公”消費細目公開等諱莫如深。地方政府在網絡回應方面，也缺乏相關機制，難以在第一時間把握信息先機，往往只能被動應對。諸如陜西“表哥”事件、廣東“房叔”事件，當地政府的表現就均不盡如人意。與此同時，一些地方政府又特別善于通過“宣傳”夸大政績，報喜不報憂，在面臨重大安全事故時，甚至經常歪曲事實，瞞報謊報。最后，地方政府政策信用流失。一些地方政府在政策制定過程中，不經科學論證和民主程序，導致政策缺乏合理性、連續性和穩定性。如莫言獲得諾貝爾文學獎后，其老家高密市計劃將莫言舊居附近打造成“莫言文化體驗區，紅高粱文化休閑區，紅高粱影視作品展示區，膠河沿岸景觀帶，以及鄉村度假區和愛國主義教育基地”。⑧該項目預計投資6.7億元，政府計劃一年補貼一千萬種出萬畝紅高粱地，以實現其旅游功能。我們暫且不論項目本身的價值，但其決策過程沒有經過充分的論證，沒有與當地村民達成廣泛共識，這種決策根本不具備現實合理性，也很難有連續性和穩定性。

2.地方官員群體公信力流失

首先，地方官員道德信用流失。一方面，地方官員的腐敗現象仍然嚴重，據中央紀委、監察部披露，僅2011年，全國紀檢監察機關共立案13.78萬件，結案13.66萬件，有14.29萬人受到不同程度的處分，其中絕大部分是地方黨員領導干部。⑨另一方面，一些地方官員的道德素質低下，甚至經常出現強權壓人、打人、性丑聞事件，出現違背基本社會道德風尚的事件，致使官員形象更為不良。其次，地方官員行政信用流失。部分地方官員有法不依、執法不嚴、違法不究，“潛規則”大行其道，法治觀念淡薄。如屢屢上演的“釣魚執法”鬧劇就曾在全國范圍內產生強烈反響。更有甚者，為了照顧少數人，一些地方官員已經不惜動用公共資源，大肆破壞現有制度和社會公平。如浙江溫州公路管理處9年來廣招領導親屬，存在量身定制的蘿卜招聘現象，在經查證的15名關系戶中，有7名是2007年實行公開招聘制度后進來的。⑩最后，地方官員能力信用流失。地方官員普遍存在政績沖動和焦慮，進一步強化了GDP指揮棒。很多地方亂上項目，盲目投資，經濟社會問題層出不窮。以目前方興未艾的云計劃投資為例，在地方政府的強力推動下，我國云計算應用將以政府、電信、教育、醫療、金融、石油石化和電力等行業為重點，市場規模將從2010年的167億元增長到2013年的1174億元，年均復合增長率達到91.5%。然而，不少地方政府雖然將云計算定義為戰略性新興產業，但依然是采用原始的征地、蓋房子和招商引資，將云計算搞成第二個房地產。[11]與經濟增長密切相關的，就是國內因征地拆遷引發的暴力事件明顯增多。近年來，因暴力拆遷而導致的殘疾居民翁彪自焚事件、唐福珍自焚事件、鐘如奎家3人自焚重傷事件等都成為社會關注的焦點。凡此種種，地方官員特別是基層官員已成為眾矢之的，受到了廣泛批評和質疑。

3.公眾對地方政府“不信任感”增強

羅素·哈丁曾說：“由于典型的公民與政府或絕大多數的政府官員之間可能沒有適當的聯系使我們能信任政府這樣一個簡單的原因，我們不應該一般地信任政府。”[12]地方政府自身公信力的流失正是證明公民對政府的態度首先是不信任而不是信任的觀點。當前，對于聚焦社會輿論的熱點事件，地方政府表態，公眾不信；專家解釋，公眾不信；官方媒體報道，還是不信。曾經的“官方聲音”，因為不止一次的“忽悠”社會公眾，致使許多人如今是將信將疑。而公眾“被代表”、“被幸福”、“被增長”等網絡流行語，正是公眾對官方不信任情緒的投射。縱觀近年來網絡熱點事件，只要是涉官、涉權的都會出現“心理預先設定懷疑”的規律，無論官方如何澄清，無論專家如何解釋，無論權威話語如何表態，社會公眾都對其客觀性和真實性予以懷疑，對官方表態予以排斥，老百姓已成了“老不信”。與此同時，公眾對官方的“不信任”，又導致非理性行為大量增加。如在群體性事件中，因為地方政府的“失信”行為，群眾認為通過正當途徑無法實現自身訴求。基于此，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”已經成為部分公眾與地方政府交涉的信條，或者認為只有通過越級訪、集體訪，甚至群體性鬧訪，才能給當地政府或部門施加壓力，并最終解決問題。

二、地方政府公信力流失的原因

關于政府信用的影響因素，“中國信用小康指數”調查顯示：53.5%的受訪者認為“政府行為透明度不高”對政府信用影響最大，其次為“官員和公務員的腐敗行為”（44.6%）、“弄虛作假”（34.2%）、“政策缺乏穩定性和連續性”（31.0%）、“官員和公務員責任意識淡漠”（25.4%）等。[13]調查數據顯示了影響政府公信力的一些主要外在因素，然而透過現象分析，筆者認為，地方政府公信力流失的深層次原因主要有兩個方面。

1.地方政府職能建設滯后于社會發展

轉變政府職能是經濟體制改革和政治體制改革的聯結點，是建設服務型政府、推動行政管理體制改革、加大第三部門發展力度和啟動事業單位改革的共同基礎。抓住了轉變政府職能這個關鍵，就會對提高政府公信力特別是地方政府公信力產生積極的作用。然而，在政府職能轉變方面，地方政府既落后于經濟社會轉型的步伐，也不及中央政府到位的程度。[14]在此背景下，地方政府職能現狀與社會發展的需要是相矛盾的。一是“職責同構”機制固化。“職責同構”是指不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一和一致。“職責同構”是對中國政府間關系總特征的一個理論概括，是地方政府職能轉變不到位、條塊矛盾突出等一系列重要問題難以解決的主要體制性原因。[15]二是行政決策體制不科學。地方黨政系統決策和執行權力的職責及范圍劃分不清，決策的制定者往往又是執行者。同時缺乏科學民主的決策機制，決策咨詢機構數量不足，專業性不強。三是信用保障制度不健全。我國尚未建立完善的行政責任追究賠償制度，對行政人員的責任追究不徹底，對不當行政的受害者賠償數額有限，導致了地方政府信用的不斷走低。四是監督制度不完善。行政行為的公共權力監控體系和非公共權力監控體系不完善。部分省市政府對下級政府行政行為的監督停留在表面，難以掌握真實情況，地方同級人大和政協也沒有發揮應有的監督作用。專門的監察部門在現行體制下受制過多，難以獨立承擔監察任務。五是政績考評制度不合理。地方政府績效評價體系忽視經濟、社會和自然環境的全面協調發展，缺乏科學的政績評價體系，重顯性政績考核，輕隱性政績考核；重上級單向考核，輕社會多元評價；重數據報表匯報，輕實際工作成效；重GDP標準，輕社會全面發展。這種壓力型的政績考核體系，“倒逼”地方干部為其“政治前程”，只對上級負責而不對民眾負責，嚴重削弱了地方政府的信用程度。

2.地方政府與社會合作互動模式不成熟

地方政府公信力本質上是一種公眾對地方政府合理期待以及地方政府對公眾積極回應的互動合作關系。然而，就目前而言，地方政府與民間、公共部門與私人部門之間的互動模式還不成熟，地方政府、公民和社會的關系出現了某種程度的斷裂。首先，公民意識滯后于民主政治發展要求。地方政府與公眾合作互動有賴于現代公民意識的培養。現階段，社會公眾的現代公民意識整體上相對薄弱，參與型、建設型的行政文化缺乏。社會公眾雖然具有較強的參與意愿，然而其政治行為不是在獨立思考與判斷后進行的，而是受即時情景產生的感性或非理性因素所支配，這種盲動會使公眾走向認識和行為誤區，導致公民在評價地方政府時傾向于將焦點放在政府的負面新聞上，傾向于將個人利益置于公共利益之前。其次，公民政治參與渠道相對短缺。公民政治參與渠道有效供給不足與社會公眾的政治參與需求形成的現實矛盾，提高了公民政治參與成本，使得公民認為政治參與不能給自己帶來直接的收益，導致公民政治參與熱情不高以及公眾與地方政府間的合作動力不足。最后，社會團體參與地方治理缺乏規范。我國公民團體大多掛靠于黨政機關，主體性和獨立性不足，制約了其參與地方治理的能力，不利于與地方政府進行理性的合作互動。社會團體與地方政府的對等性不足，地方政府從人事、財政等多方面干預其內部事務，使其大多成為虛設的組織或政府附屬物，難以發揮其參與地方治理的主體作用。社會團體發育過程中自身的一些局限性如管理體制混亂、資金籌措緊張、工作效率低下等也嚴重制約了其治理功能的發揮。而離開了公民與社會團體的合作治理，地方政府不僅難以勝任治理工作，同時還不得不獨自承擔治理失效的責任與風險，包括自身公信力的流失。

三、地方政府公信力的重塑路徑：多元協同治理

黨的十八大報告指出，社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。[16]多元協同治理，是創新社會主義協商民主，實現現代治理的具體路徑之一。現代治理是依靠合作網絡的權威而非僅限于政府的權威，政府部門和非政府組織都可以成為治理主體。盡管國內“公民社會發展剛剛起步，社會結構和階層分化極不平衡，并未形成多元主體平等協商的博弈環境”[17]，然而縱觀人類政治史，政治變革與創新與其社會環境發育程度在歷史趨勢上總體一致，在具體的時間段中往往不完全一致。“中國改革開放三十多年來政府改革的過程，本身就是一個從全能型政府向發展市場經濟、培育公民社會的現代法治政府、服務政府轉型的過程，這個過程總體上并沒有背離現代政府治理的一般規律。”[18]近年來地方政治實踐也證明了這一點，從入圍歷屆中國地方政府創新獎的139個項目來看，體現協同治理的項目達92項，約占總量的66%。[19]地方政府（尤其是縣、鄉層級）距離社會公眾較近，多元協同治理可以大大拓寬民間組織和公眾參與公共管理和決策的渠道，從而強化政府與社會之間的合作、溝通和反饋，有利于提升社會公眾對地方政府的滿意度和信任度。與此同時，社會公眾和民間組織自主參與治理全過程，地方政府的一切活動都展現在公眾監督之下，從而有利于彼此之間的尊重和信任。因此，發揮好各個治理主體在地方公共事務管理中的優勢和作用，走多元協同治理之路，是重塑地方政府公信力的治本之策。

1.明晰地方政府與社會的關系，培育多元治理主體

政府的“元治理”和多元治理主體的政治參與是相互補充的，政府、市場、公眾都是公共事務的治理主體和共同責任承擔者。要實現對社會的良好治理，應該在提升政府對其自身的治理，保證政府權責和運行的正當性的基礎上，“明晰政府、市場和公民社會之間的權利邊界，在法律框架內與之進行平等協商與合作”[20]。一是理順地方政府與非政府組織之間的關系。要把雙方依附與被依附、管理與被管理的單向隸屬關系轉變為協調服務、相互監督的雙向合作關系，保證非政府組織的相對獨立性。特別是非政府組織應主動承擔地方政府“外包”出來的社會管理職能，發揮其在政府與社會之間“調節器”和“減壓閥”的功能。二是理順地方政府與市場之間的關系。政府與市場不是誰取代誰的問題，而是如何配合和協調的問題。在發揮市場配置資源的基礎性作用前提下，必須發揮地方政府的調控作用，努力彌補市場缺陷。要根據具體情況處理好二者的關系：東部沿海地區市場發育相對完善，地方政府的宏觀調控職能可以“有所放寬”，甚至可以將大部分職能“歸還于”市場；后發展地區市場機制不完善，地方政府則需要“適當介入”，加強引導，特別是在面臨經濟發展重大挑戰和危機時，地方政府的積極性、主動性更應該加強，力爭實現經濟的可持續增長。三是理順地方政府與社會公眾之間的關系。要改變以官主民從、官高民卑為特征的地方政府與公民的單向統御關系，形成地方政府與公民的雙向互動關系，即地方政府與公民之間的獨立平等性和可溝通理解性。總之，只有培育多元治理主體，構建立體式、網絡化的地方治理體系，充分尊重和發揮社會各治理主體的地位和作用，才能在提升地方治理整體績效的同時，不斷增強地方政府的公信力。

2.拓寬政治參與渠道，健全公民治理機制

治理“既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”[21]。實現多元協同治理，提升地方政府公信力，必須健全公民治理機制。一是健全公民政治參與的制度性機制。制度性參與機制主要是地方政府主導的公民參與方式，包括地方人民代表大會制度、聽證咨詢制度、信訪制度等。對于地方人民代表大會制度而言，應該有步驟地實施人大代表直接選舉，擴大差額選舉的比例，改進候選人選舉程序及方式，使選民在有比較的基礎上投票。應完善基層聽證制度，讓來自基層社會各階層的利益相關者充分表達意見，積極影響地方政府決策。應完善信訪立法，明確信訪機構職能，形成信訪與行政和司法救濟的有機結合。值得一提是，在地方政府公信力的評價方面，要建立參與評價機制，促進“民眾參與政府公信力評估的制度化與規范化”[22]。當然，制度性的參與機制還離不開現代公民意識的培育。地方政府，特別是教育部門要培養公眾權利意識，公共理性，法治精神，參與、表達、合作、包容意識等，全面促進合作治理與合作型信任的成長。二是規范公民政治參與的非制度性機制。非制度性政治參與，其特點是參與行為突破現存參與制度規范，發生在社會正常的政治參與渠道之外，是解決制度供給不足的被動性補救措施。網絡政治是當前公民政治參與的重要非制度性機制。越來越多的信息通過網絡進行交流和傳播，公民在網絡上不斷交流自己掌握的信息，提出自己的看法，征求他人見解，構成對地方政府決策的影響。群體性事件也是當前比較普遍的公民非制度性政治參與形式。在正常利益表達渠道之外，公民群體常常選擇聚集起來以群體的方式，諸如散步游行、發表集體聲明等形式影響地方政府的決策和行為，表達和維護自己的正當利益要求。“民主政治的實現程度取決于群體心態的狀態：持續的時間、參與的人數、激烈的程度和行為的方式。而其中任何一個因素都將程度不同地改變民主政治發展的方向和進程。”[23]如果地方政府能夠規范公民政治參與的非制度性機制，幫助公民有序表達其利益訴求，不僅可以最大限度減少非制度性政治參與帶來的負面效應，而且能夠發揮其政治安全閥的功能，起到規制地方政府行政權力、提升地方政府公信力的作用。

3.加強地方政府治理與公民治理合作互動，提升多元治理的協同有效性

加強地方政府治理與公民治理的合作互動，必須還政于民，變“單邊主義”為“雙向互動”。這種合作互動方式既要明確雙方的權責邊界，又要不斷增強多元協同治理的有效性，從而使地方政府獲得穩定的支持和極高的公信力。一是實現公共事務共治。地方政府在公共事務中應該扮演“元”治理角色，側重于建立穩定的地方政治秩序，確保公民享有民主政治權利。公民團體應該成為公民參與公共事務的有效途徑，成為表達公眾利益訴求、制約地方政府行為和參與公共事務治理的重要力量。如在深化行政審批制度改革中，地方政府可以將部分行政審批權力還給公民和社會，充分發揮社會團體自治的作用。地方政府也可以允許部分社團組織進駐政務大廳，以便其行使被賦予的行政審批權。又如在公共治理中，有些事務是不便由地方政府來直接承擔的，交給民間組織既便于做而且能夠做好。公民團體以公共利益為目標參與公共事務治理，還可以對地方政府決策等行為進行監督，從而起到制約權力的作用。二是實現公共服務共擔。服務性是公民團體的主要特征，也是其存在發展的主要手段和憑借。地方政府與公民團體在公共服務方面可以采取委托經營或購買的合作模式。要“將不該由政府承擔的那些組織職能亦即不該管、管不了也管不好的職能和事務剝離出去，通過‘政府購買’或者‘委托管理’的方式轉交給官辦的或非官辦的專業非營利社會機構，徹底解決政府在社會管理、社會服務、社會保障等事務上的‘越位’問題。”[24]就地方政府而言，要在社區服務、行業性服務和行政事務與管理類服務等方面改變長期包攬一切的狀態，讓社會各類主體和組織共同合作提供公共物品和服務，實現公共服務不同提供機制的結合，全面滿足當地民眾的公共服務需求，從而不斷提升地方政府的公眾滿意度和自身公信力。

注 釋

①唐鐵漢：《提高政府公信力建設信用政府》，《中國行政管理》2005年第3期。

②“塔西佗陷阱”得名于古羅馬時期歷史學家塔西佗，主要指當政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，無論做好事還是壞事，都會被公眾認定為說假話、做壞事。

③[16]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月9日。

④[13]鄂璠：《中國信用指數調查》，中國小康網，http：//www.chinaxiaokang.com/content.aspx?id=249695890909。

⑤人民論壇千人問卷調查組：《關于“靠什么支撐基層政權”的調查》，《人民論壇》2010年第1期。

⑥盧愛國：《中國共產黨公信力建設：問題管窺、影響因素與提升策略》，《湖南師范大學社會科學學報》2012年第5期。

⑦王煒：《保障房，公平分配更要“保”》，《人民日報》2011年7月21日。

⑧《莫言家鄉擬種萬畝紅高粱》，《成都晚報》2012年10月19日。

⑨中紀委：《做好打持久戰準備》，中國廣播網，http：//china.cnr.cn/yaowen/201201/t20120107_509026638.shtml。

⑩劉志權：《世襲招聘體現官員法治觀念淡薄》，人民網，http：//legal.people.com.cn/GB/14767702.html。

[11]苗圩：《云計算壁壘需打破，地方政府盲目性凸顯》，《南方都市報》2012年3月21日。

[12]（美）馬克·沃倫：《民主與信任》，北京：華夏出版社，2004年，第22頁。

[14]朱光磊、周望：《在轉變政府職能的過程中提高政府公信力》，《中國人民大學學報》2011年第3期。

[15]朱光磊、張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2005年第1期。

[17]唐娟：《政府治理論》，北京：社會科學出版社，2006年，第32頁。

[18]王國紅、翟磊：《縣域治理研究述評》，《湖南師范大學社會科學學報》2010年第6期。

[19]宋暉：《多元協同治理促進政府創新》，《中國社會科學報》2012年7月13日。

[20]吳家慶、王毅：《中國與西方治理理論之比較》，《湖南師范大學社會科學學報》2007年第2期。

[21]全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》，牛津：牛津大學出版社，1995年，第23頁。

[22]楊暢：《績效提升視角的當代中國政府公信力評估實施方略》，《湖南師范大學社會科學學報》2011年第3期。

[23]黃建鋼：《政治民主與群體心態》，北京：中信出版社，2003年，第73頁。

[24]王麗慧：《縣級政府管理困境與管理方式創新》，《中國行政管理》2009年第5期。