青海省草原生態補償政策實施困境分析

□文/尹月香

（青海大學財經學院 青?！の鲗帲?/p>

青海省草地資源豐富，自古以來就是我國重要的牧區之一，又是三江發源之地，其環境效應直接關系到中華民族的生存發展和千秋萬代的根本利益。就青海牧區而言，由于牧場縮小，單位面積載畜量相應增加，超過了自然恢復的限度，引起草原退化，生態補償政策的落實關鍵在地方政府。

一、草原生態補償政策的內涵和意義

（一）內涵。從經濟的角度看，生態補償是一種環境經濟手段。一方面草原使用人或受益人在合法利用草原資源過程中，對草原資源的所有權人或為草原生態環境保護付出代價者支付相應的費用：一是“受益者付費”，即由政府或具體受益者對實施草原生態環境保護付出代價者，進行必要的補償；二是“破壞者付費”，指消耗草原資源或對草原生態環境產生不良影響的生產、開發及經營者為恢復草原生態環境而支付的補償；三是指為了保護和恢復草原生態系統的生態功能或生態價值，進行的補償、恢復、綜合治理等行為，以及給予資金、技術、實物上的補償，政策上的優惠等行為。

作為一種制度來說，草原生態補償是以保護草原生態環境、促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統的服務價值和保護成本，綜合運用政府和市場手段，調節草原生態環境相關者之間利益關系的公共制度安排。

（二）意義。草原的價值從空間上看超越草原自身區域價值，超越了空間的局部利益，形成對鄰區和更遠地區的擴散和遷移，草原的破壞會直接危及整個中國，甚至對全球都有影響。建立健全生態環境補償機制有重大的意義。

1、生態意義。草原生態系統具有調節氣候、涵養水源、保持水土、凈化空氣等多種生態功能。尤其是青海的三江源作為我國水資源的主要發源地和涵養區，是長江、黃河、內陸河的重要水源涵養和補給區，是阻擋河西風沙源區沙塵、保護河西綠洲的重要生態屏障。由于草原近幾年生態系統的退化，三江源和環青海湖地區出現了氣溫升高、降水減少、蒸發量增大的干旱化趨勢，并造成冰川萎縮、湖泊水位下降、河流徑流減少、氣候變干，災害增多等一系列生態問題。

2、經濟意義。一方面草原是牧民賴以生存和發展的物質基礎，也是牧區和半農半牧區農牧民收入的重要來源。落實補獎政策既可以直接增加農牧民收入，又可以加強飼草基地建設，推進農牧互補，提高草畜業效益，改善農牧民生產生活條件；另一方面草原是一種公共產品，一個區域生態環境的積極變化會給相鄰區域帶來生態利益。青海為了保護生態環境，可能會喪失許多發展機會、付出機會成本，在這種情況下，必須建立有效的生態補償機制，合理體現生態環境這一公共品的價值，統籌區域協調發展。

3、政治意義。青海是少數民族聚居區，也是藏傳佛教的發源地，通過采取有效措施，增加牧民收入，提高牧民物質文化生活水平，是維持安定和諧的社會秩序奠定堅實的基礎草原牧區作為民族宗教工作的重點地區，承擔著維護社會穩定和國家安全的重任。草原放牧是青海牧民的主要收入來源，落實草原補獎政策，對于推動牧區經濟社會可持續發展，促進各民族共同富裕，增進民族團結，維護社會穩定，構建牧區和諧社會具有十分重要的意義。

二、青海省落實草原生態保護的潛力分析

（一）政策與資金的支持。2006年開始每年的中央一號文件都要求加快建立草原生態補償機制，2010年溫家寶主持召開國務院常務會議，決定建立草原生態保護補助獎勵機制促進牧民增收。會議決定，從2011年起，在內蒙古、新疆（含新疆生產建設兵團）、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個主要草原牧區?。▍^），全面建立草原生態保護補助獎勵機制。中央財政安排草原生態保護補助獎勵資金134億元，主要用于以下方面：一是實施禁牧補助；二是實施草畜平衡獎勵；三是落實對牧民的生產性補貼政策；四是安排獎勵資金。從政策的制定到財力的支持都顯示政府對于生態環境保護和民生問題的重大思考，我國草原生態問題成為國家安全問題之一。

青海省政府為了將草原生態保護補助獎勵機制落實到牧區、草場、牧戶，依據國家指導意見制定了《青海省草原生態保護補助獎勵機制實施意見（試行）》，對政策實施的目標、任務、措施等提出指導性建議。同時，編印了漢、藏、蒙三種文字的《青海省建立草原生態保護補助獎勵機制50問》，對390名牧戶信息采集管理人員及專業技術人員集中進行培訓。按照財政部和農業部要求，結合實際，在做好草原生態保護補助獎勵機制政策前期七項工作的基礎上，編制了《青海省建立草原生態保護補助獎勵機制方案》。選擇有代表性的6州15縣、45個鄉、135個村，組織開展了入戶調查和模擬測算工作，對制訂的方案進行了模擬驗證。在此基礎上，經過廣泛征求各地意見建議，對方案進行了修改完善。

（二）豐富的生態保護思想。生態文化是人們對自然的態度和行為的概括，是人與自然相處的過程中形成的精神信念、價值理想、思想觀念和行為方式。生態文化是人類對生存和發展環境的深刻反省，是高度的責任意識、憂患意識和科學理性精神的體現。青海藏族形成以游牧文化為核心的草原人文環境。藏族生態文化流傳至今所倡導的就是人與自然的和諧，藏族的生態文化提出了萬物一體，崇敬自然，尊重生命的價值觀念，構建了自然、人文生態系統，使人與自然融為一體；奉行和諧節制的生活方式，實現人與自然的和諧；創造了高原自然環境和諧相處的生產方式。正因為這種和諧的藏族生態文化以及對自然與生命的虔誠和向往，使青海藏族表現出感恩于自然與生命的博大寬容。這種生態倫理觀已滲透到了藏民族生產生活的各個方面。草原人整天接觸大自然，投入的感情和智慧最多，因此他們也最懂得草原，最會利用草原。這種草原文化體現了生態文明深厚綿長的精神和理念。

（三）西部大開發促使城鎮化建設。為了加快貧困地區脫貧致富的進程，黨中央提出在西部大開發中對一部分生活在自然條件惡化、資源貧乏、生態環境脆弱地區的貧困人口實行生態移民，這是國家社會經濟可持續發展的一項重大戰略決策。小城鎮作為城市、農村的連接體和中轉站，是一定區域內的政治、經濟、文化中心，具有一定的區位優勢和資源優勢，生態移民與小城鎮建設相結合是縮小城鄉差距、調整城鄉關系的客觀要求，也是帶動農村市場化、城市化、文明化、現代化水平提高，使農村逐步融入現代文明的主潮流。青海省政府從2003年開始，對自然保護區內的牧民進行整體搬遷，遷往保護區外生態條件相對較好、具有一定工業基礎的州、縣政府所在地，引導牧民轉產，從事非牧產業。同時，選擇一些條件較好的鄉、鎮，移民遷入后，搞半舍飼畜牧業，草場實行季節性禁牧。在一些具有地理區位優勢或具備比較完善的交通條件、市場集散功能較明顯的地區，組織建設物流中心，充分發揮商品流通業輻射、擴散作用，帶動周邊農村、牧區工業的發展，促進小城鎮崛起，消化農牧業現代化所釋放出來的勞動力。小城鎮化的建設既可以改善牧民的生活條件，也有利于生態環境的保護。

三、青海省政府在草原生態補償政策實施中的困境與建議

（一）意識與行為的脫節。環境意識是一個從認識環境到形成關于環境的穩定的態度，并養成自覺保護環境的行為習慣的過程，是人與環境的關系在認知、態度、評價、行為上的多層面的客觀反映。在環境意識的支配和推動下，主體便會產生相應的環保行為，形成一切有利于環境保護和環境改善的行為。為了使草原生態保護補助獎勵機制政策落實到位，青海省政府充分利用廣播、電視、報紙、宣傳欄等廣泛進行了宣傳，營造了良好的輿論氛圍。使當地牧民充分理解草原生態補償政策是一項惠民政策，既有利于生活水平的改善也有利于環境的可持續發展。但是對當地牧民來說，草原是他們世世代代生存的基礎，離開以往的生存依靠便會產生不安的心理，會擔心今后的生活，很難短期內根本改變，在自主創業、增加收入方面缺乏必要的認識和熱情，收入渠道極窄。同時，由于長期從事畜牧業，勞動技能單一。

建議：對于牧民的環保行為采取相應的激勵措施，加大對牧民的智力投資和技能的培訓。通過靈活多樣的宣傳教育手段，向公眾普及環境知識，喚起公眾的環境意識，樹立正確的環境價值觀，積極投身環境保護。

（二）牧民“等、要、靠”的思想惰性。草原生態補償是一項針對牧民的惠民政策，多數牧民對中央和國家有關農牧業方面的政策、規定知之不祥，只知道是“一個好政策”，至于究竟好在哪里、有什么內容、如何建設、建設成什么標準，特別是自身怎樣參與、配合和努力，牧民們一片茫然，甚至有些牧民認為既然國家提倡退牧還草，那么對于失去牧場的牧民國家就應該養著他們，不同程度的存在著“等、要、靠”思想。“等、靠、要”的思想使牧民等待國家援助資金，靠上級財政撥款，而不是自力更生地去發展，依賴意識特別嚴重。同時，由于大多數牧民習慣于傳統的生產經驗，不愿接受新事物，排斥市場經濟、農業科技信息、現代化的生產方式和經營管理經驗，對新技術、新產品表現出“觀察別人用的結果再作決定”思想意識守舊，封閉、保守觀念較強，也不愿意去了解外面的世界，外面的信息，視野狹窄，以“小家”為中心，得過且過，日子久了便養了惰性，形成蝴蝶效應。這種思想最終導致農牧民封閉保守，缺乏顧全大局意識、發展意識和響應上級方針政策的積極性、主動性。

建議：當地政府針對當地牧民的文化程度深入宣傳草原生態補償政策，對自力更生的牧民給以鼓勵和優惠政策。同時，要加大科技培訓力度，讓牧民樹立信心，信心才是力量之源，不甘心落后才有動力，集思廣益謀發展，積極探索發展之路。

（三）生態補償政策的連貫性。草原已成為全國性公共物品，目前最大的問題是享受到草原生態服務功能的地區和人們卻并沒有為此支付費用，而廣大草原地區的人民為生態保護、經濟發展做出了貢獻，卻得不到應有的補償。生態補償政策應該是一項系統工程，應建立在“誰使用、誰保護、誰受益、誰補償”，責權利一致的良性運行基礎上。此外，我國的生態立法落后于生態保護和建設的實踐，在處理各類生態問題時缺乏有效的制度支持和資金籌資機制，使得草原生態補償存在資金投入不足問題，沒有明確相關責任主體導致政出多門，在一定程度上造成環境管理的混亂和困難。

建議：建立目標責任機制，不僅僅是明確中央、省級地方政府在草原保護和建設方面的責任，更重要的是明確受益地區、受益人群有為草原生態保護和建設出資的義務，制定相關生態法律規制，落實監管責任，制定配套政策措施，形成政策合力。

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