構(gòu)建慈善事業(yè)社會(huì)治理模式

□文/胡 寧

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 河北·石家莊）

一、慈善組織的定義

慈善組織，從狹義上理解指建立在社會(huì)自愿捐獻(xiàn)基礎(chǔ)上的民間自主經(jīng)營的非營利組織。按照非營利部門研究專家萊斯特·塞拉蒙的觀點(diǎn)，非營利組織具有以下基本特征：正規(guī)性、獨(dú)立性、非利潤分配性、志愿性、自我控制性和公共利益性。慈善組織作為非營利組織的一種，除了具有以上特征之外，還應(yīng)當(dāng)具有目的上的慈善性特征。中國現(xiàn)代意義的慈善組織產(chǎn)生于改革開放的實(shí)踐，并隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度的確立得以發(fā)展。1994年中華慈善總會(huì)的成立標(biāo)志著中國慈善事業(yè)發(fā)展步入正軌，之后各個(gè)地方也陸續(xù)建了當(dāng)?shù)氐拇壬平M織。然而中國慈善組織走得是一條“自上而下、政府主導(dǎo)”的道路，具有濃厚的行政化色彩，并導(dǎo)致了慈善組織中的政府失靈現(xiàn)象。

二、中國慈善現(xiàn)狀

盡管民間慈善作為中國慈善業(yè)的新勢力，近幾年得到一定的發(fā)展，但仍面臨著無名分、慈善腐敗等種種現(xiàn)狀，與國外的慈善事業(yè)相比，我國民間慈善仍有一段漫長的道路。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國民間慈善正遭受著制度的缺失、文化表現(xiàn)的不正常等種種問題，甚至出現(xiàn)缺少名分、慈善腐敗等現(xiàn)象。我國慈善組織大部分是從政府部門衍生出來的，處在“由官而民”的轉(zhuǎn)型中，自身生存和發(fā)展能力相當(dāng)脆弱。這種現(xiàn)狀，激化了慈善組織的信譽(yù)危機(jī)，嚴(yán)重困擾著慈善事業(yè)的正常發(fā)展。

三、中國慈善組織行政化及所致“失靈”現(xiàn)象

（一）慈善組織準(zhǔn)入的行政化。按照我國相關(guān)法律規(guī)定，包括基金會(huì)在內(nèi)的各級(jí)慈善組織必須在縣級(jí)以上的民政部門進(jìn)行登記，并且由各級(jí)政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)作為其業(yè)務(wù)主管單位。這樣的規(guī)定實(shí)際上形成了政府對慈善組織的雙重、分級(jí)管理體制，使慈善組織變成了“準(zhǔn)政府”或“二政府”的組織。這樣，慈善組織準(zhǔn)入機(jī)制的行政化在實(shí)踐中產(chǎn)生了兩個(gè)問題：一是許多慈善組織由于找不到依附的部門而不登記或進(jìn)行工商登記等變換登記方式，限制了慈善組織數(shù)量的增長，也使大量慈善組織活動(dòng)處于“不合法”和管理混亂的狀態(tài)下；二是慈善組織的獨(dú)立性被大打折扣，在行政部門干預(yù)下，它們無法自主地開展慈善活動(dòng)。并且在現(xiàn)行管理體制下，更容易形成政府對“自上而下”創(chuàng)立的慈善組織的保護(hù)，而那些“自下而上”建立的慈善組織則更容易受到歧視性的限制。

（二）慈善組織管理上存在行政化現(xiàn)象。我國許多慈善組織，特別是市場化改革初期形成的慈善組織，大都由行政部門分離轉(zhuǎn)化而來，大多員工來自政府退休高級(jí)干部或直接由政府任命、委派。中華慈善總會(huì)就是一個(gè)具有政府背景的慈善組織，各級(jí)慈善機(jī)構(gòu)是事業(yè)性編制，專職人員的編制和工資由國家編委核定，行政化或官方性成為一種屬性。盡管政府官員擔(dān)任慈善組織領(lǐng)導(dǎo)人增加了政府對該組織信任程度，以及利用既有政治資本與政府討價(jià)還價(jià)，從而為組織發(fā)展?fàn)幦「笊婵臻g方面有一定的優(yōu)勢。然而，另一種“可能性”則是政府官員或前官員在現(xiàn)行監(jiān)督體制不夠健全的情況下，利用其對慈善組織人事的控制謀求自身利益，甚至貪污與挪用慈善資源。現(xiàn)實(shí)中這種“可能性”顯然存在，“慈善腐敗”已成為一個(gè)妨礙地方慈善事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重問題。另外，較大數(shù)額慈善資金的運(yùn)作權(quán)是由政府而非慈善組織控制，政府將其納入社會(huì)救助和救災(zāi)的規(guī)劃并直接進(jìn)行分配。這種按照行政管理邏輯進(jìn)行的資金運(yùn)作方式容易產(chǎn)生慈善資源的分配不公，運(yùn)作透明度不高，效率低下等弊端，影響社會(huì)捐助的熱情，使本來就不強(qiáng)的慈善組織公信力雪上加霜。

四、建構(gòu)慈善事業(yè)社會(huì)治理模式

社會(huì)治理是一種綜合治理模式，指以共同治理為本，謀求政府公共部門、私營部門、公民社會(huì)多種社會(huì)管理主體之間進(jìn)行廣泛溝通與交流，通過共同參與、協(xié)商解決、公共責(zé)任機(jī)制，在社會(huì)公正的基礎(chǔ)上提高社會(huì)管理的效率和質(zhì)量。慈善事業(yè)的社會(huì)治理模式就是要構(gòu)建一種慈善組織與政府的積極合作、公平競爭的關(guān)系。其主要為：

（一）實(shí)現(xiàn)“慈政”分開，實(shí)踐“慈政”合作。我國規(guī)范慈善組織的法律分散見于《中華人民共和國公益事業(yè)捐助法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等多部法規(guī)之中。由于法律規(guī)制的不具體與不完整，不但使已有的法律規(guī)范很難具有可操作性，而且使得許多專業(yè)性事項(xiàng)缺乏明確的法律規(guī)定。因此，要實(shí)現(xiàn)職權(quán)上的“慈政”分開有必要進(jìn)行全國性的慈善立法。通過統(tǒng)一的慈善立法以界定慈善組織與政府之間的職能界限。在準(zhǔn)入機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)規(guī)定慈善組織的專門登記制度，取消過于嚴(yán)格的雙重、等級(jí)管理體制，降低慈善組織的準(zhǔn)入門檻；在人事任免上，賦予慈善組織獨(dú)立的人事任免權(quán)，改變由政府任命或派遣的方式，讓慈善組織按其業(yè)務(wù)需求自主進(jìn)行考核、選拔從業(yè)人員；在慈善資源的運(yùn)作上，慈善組織應(yīng)當(dāng)有充分的權(quán)力按照自愿原則進(jìn)行社會(huì)募集，并獨(dú)立決定其慈善資源的使用和分配。此外，還應(yīng)當(dāng)對慈善組織的評估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、融投資、退出機(jī)制等相關(guān)問題做出法律規(guī)定，從而使慈善事業(yè)真正成為一種有法律保障的自治性社會(huì)活動(dòng)。

（二）引入競爭機(jī)制，以開展公平競爭。在社會(huì)治理模式下，公共事務(wù)不再完全是政府統(tǒng)領(lǐng)的范疇，非政府組織甚至包括私人部門在內(nèi)的一系列公共行為主體正在以多元的模式承擔(dān)著對共同事務(wù)管理的責(zé)任。在慈善事務(wù)管理權(quán)無法完全社會(huì)化的現(xiàn)實(shí)條件下，這種競爭意味著慈善組織與政府分享對慈善事務(wù)的管理權(quán)。慈善組織可以通過提高其組織能力和運(yùn)作效率，同與其職能重疊的政府部門展開管理權(quán)方面的公平競爭，并設(shè)法依靠高效的服務(wù)和較強(qiáng)的公信力也會(huì)迫使政府不斷提高服務(wù)質(zhì)量和效率，進(jìn)而提高政府的行政管理水平。

（三）我國民間志愿性慈善組織成長的政府管理創(chuàng)新。全球公民社會(huì)的興起，導(dǎo)致了非政府組織的異常活躍，使人們看到了它們在社會(huì)治理中的巨大能量。社會(huì)治理意味著公民促使政府并與政府一起共同提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府應(yīng)對民間志愿性慈善組織參與社會(huì)救助給予相當(dāng)大的信任度，改審批制為備案制；政府需要對民間志愿性慈善組織的發(fā)展做出規(guī)劃、提供資助、專業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)服務(wù)，以促進(jìn)其提高社會(huì)公共服務(wù)能力。政府應(yīng)放手讓其自我組織，以自我組織增強(qiáng)其號(hào)召力，以自我組織強(qiáng)化其可靠性和專業(yè)性。整個(gè)國家社會(huì)保障體系，也要給民間力量保留若干“專座”，信任它并依靠它，讓它盡情發(fā)揮。

（四）加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，構(gòu)建多層次監(jiān)督體系。慈善組織的良性運(yùn)作必須要完善政府監(jiān)督，應(yīng)形成由政府監(jiān)管為主導(dǎo)地位，相關(guān)利益人問責(zé)和第三方評估為主要方式，社會(huì)大眾和媒體為基礎(chǔ)的完善監(jiān)督體系，逐步形成自律機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制，提高慈善組織公信力。

綜上所述，中國未來的慈善之路在民間。“非政府化、法制化、系統(tǒng)化、專業(yè)化、普及化是我國慈善事業(yè)發(fā)展的必然走向。”我國慈善組織應(yīng)該走社會(huì)治理的道路，政府放權(quán)，激活民間組織。政社分開，需要官辦慈善組織不斷去行政化、增加自主性，同時(shí)允許民間能夠廣泛地設(shè)立慈善機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展自下而上的慈善組織，給他們更大的發(fā)展空間。“在慈善事業(yè)的發(fā)展過程中，政府應(yīng)清晰界定自己的角色，不要既做裁判員，又做運(yùn)動(dòng)員。”想要開創(chuàng)成熟的慈善事業(yè)，寬松的環(huán)境和嚴(yán)格的監(jiān)管制度缺一不可，在這個(gè)過程中，各民間慈善組織要能夠不斷增強(qiáng)公開透明度，接受政府和媒體的監(jiān)督，坦然面對各種質(zhì)疑，贏得更多的信任。

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