國有企業(yè)應(yīng)分類監(jiān)管

第三方監(jiān)督的監(jiān)管方式注重的目的是實現(xiàn)長期利益和社會效益的最大化，經(jīng)營業(yè)績考核注重的目的是實現(xiàn)短期利益和企業(yè)效益的最大化。

2003年，中央和地方國資委的成立，初步解決了國有企業(yè)出資人缺位和“九龍治水”的問題，使得出資人權(quán)利一體化和集中化。各級國資委成立后，逐步建立起委托代理關(guān)系和激勵約束體制，包括清產(chǎn)核資、摸清家底；建立企業(yè)年度和任期經(jīng)營目標(biāo)，依據(jù)經(jīng)營業(yè)績對企業(yè)進(jìn)行考核評價，依據(jù)考核結(jié)果確定經(jīng)營者薪酬；推動國有產(chǎn)權(quán)透明管理、進(jìn)場交易；改革經(jīng)營者選任制度，推動社會公開招聘等。各級國資委的法規(guī)體系和組織體系也逐步建立完善。

在已有的對國有企業(yè)監(jiān)管的研究中，學(xué)術(shù)界主要是根據(jù)西方的理論來解決中國的問題，推廣經(jīng)濟增加值（EVA）、平衡計分卡（BSD）等理論。在實際操作中，國資委根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等有關(guān)法律法規(guī)，以2003年制定的《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》為基礎(chǔ)，對所監(jiān)管的中央企業(yè)進(jìn)行業(yè)績考核，并對具體考核辦法進(jìn)行了3次修訂，目前考核辦法按年度和3年任期，對國有資本保值增值率、總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率、經(jīng)濟增加值、利潤總額等基本指標(biāo)和綜合考慮企業(yè)經(jīng)營管理水平及風(fēng)險控制能力等因素確定的分類指標(biāo)進(jìn)行考核，國資委還可根據(jù)需要單獨設(shè)立約束性指標(biāo)。各地也根據(jù)自身情況制定了考核辦法。但如何更好地結(jié)合我國國有企業(yè)的具體實情對企業(yè)進(jìn)行考核，還值得討論。

現(xiàn)行監(jiān)管的不足之處

20世紀(jì)90年代以來，通過在國家和企業(yè)之間引入多級委托代理關(guān)系，用現(xiàn)代企業(yè)制度改造國有企業(yè)，以實現(xiàn)“政企分開、責(zé)權(quán)明確、產(chǎn)權(quán)明晰、管理科學(xué)”的目標(biāo)。但是在現(xiàn)代企業(yè)制度下，經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離，經(jīng)營者和所有者的目標(biāo)不一致：企業(yè)的所有者追求的是長期利益和未來發(fā)展，而經(jīng)營者追求的是眼前的、短期的績效，是報酬和費用。現(xiàn)在推行的依據(jù)經(jīng)營業(yè)績對企業(yè)進(jìn)行考核評價，依據(jù)考核結(jié)果確定經(jīng)營者薪酬，主要目的是使國有企業(yè)增加利潤。從改革效果看，在解決國有企業(yè)經(jīng)營者激勵方面取得了一定的成效。但只憑一種不分類的監(jiān)管體制監(jiān)管情況復(fù)雜的國有企業(yè)系統(tǒng)，存在的問題也顯而易見。在現(xiàn)行監(jiān)管體制下經(jīng)營者為了自己的短期利益會損害所有者的利益，忽視國有企業(yè)公共目標(biāo)的實現(xiàn)。比如由于宏觀政策因素，供電、供水、公交等行業(yè)國有企業(yè)的主業(yè)往往處于虧損狀態(tài)，但各級國資委仍普遍對這些企業(yè)進(jìn)行了嚴(yán)格的經(jīng)營業(yè)績考核，使得一些企業(yè)通過非主業(yè)投資彌補虧損，進(jìn)而減少了社會產(chǎn)品供給、損害了公共利益。有時雖然社會產(chǎn)品不會減少，但是如果國有企業(yè)通過各種方式達(dá)到企業(yè)自身效益最大化，如提高價格或擴大供給，那么社會效率會受到損失，以下用經(jīng)濟學(xué)原理具體分析。當(dāng)市場不是競爭性時，福利經(jīng)濟學(xué)中市場對資源的初始配置和再配置就不必然是有效率的，可能出現(xiàn)市場失靈。國有企業(yè)是一種政府參與和干預(yù)經(jīng)濟的工具和手段，是政府針對出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的市場失效問題而代表公眾利益所采取的諸多政策舉措的一種。國有企業(yè)參與的市場容易存在市場失靈，原因主要有：市場勢力和外部性。

市場勢力是指買方或賣方不適當(dāng)?shù)乜刂苾r格的能力。國有企業(yè)擁有市場勢力時，需求價格是無彈性的，產(chǎn)生無效率，造成市場失靈。在現(xiàn)行的以經(jīng)營業(yè)績?yōu)橹饕笜?biāo)對國有企業(yè)進(jìn)行考核評價的辦法下，國有企業(yè)會利用市場勢力，追求企業(yè)自身的高額財務(wù)回報，造成有損公共利益和社會效率的后果。

長期市場勢力和短期市場勢力的影響是不相同的。擁有短期市場勢力的企業(yè)其市場勢力的運用是謹(jǐn)慎的，一旦其市場勢力吸引眾多企業(yè)進(jìn)入，那么它將承受市場份額縮小的風(fēng)險。而擁有長期市場勢力的企業(yè)則不必?fù)?dān)心，因為它們總是市場的唯一或少數(shù)廠商，消費者的需求是無彈性的，它們可以不受限制地運用市場勢力。因此，國有企業(yè)監(jiān)管不加分別地強調(diào)做大做強或者國有資本保值增值是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

外部性又稱外在性或外部影響，是指一個經(jīng)濟主體的經(jīng)濟活動對另一個經(jīng)濟主體所產(chǎn)生的有害或有益的影響。有害的影響稱作負(fù)外部性，有益的影響稱作正外部性。當(dāng)一種消費或生產(chǎn)活動對其他消費或生產(chǎn)活動產(chǎn)生不反映在市場價格中的間接效應(yīng)時，就存在外部性。現(xiàn)行監(jiān)管體制下國有企業(yè)的負(fù)外部性體現(xiàn)在需求價格完全有彈性的公共資源領(lǐng)域，比如礦石的勘探和開采。

一個有效的解決辦法

現(xiàn)行國有企業(yè)監(jiān)管體制的缺陷有一個有效的解決辦法——對國有企業(yè)進(jìn)行分類監(jiān)管。根據(jù)國有企業(yè)參與的市場狀況和目標(biāo)，確定具體的監(jiān)管方法和側(cè)重。國有企業(yè)監(jiān)管主要有兩種方式：第三方監(jiān)督和經(jīng)營業(yè)績考核。第三方監(jiān)督是指以公正、權(quán)威的獨立于國有企業(yè)的某個客體對國有企業(yè)的經(jīng)營過程、結(jié)果和戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)行監(jiān)督評價，向國有企業(yè)監(jiān)管者提供監(jiān)督報告。經(jīng)營業(yè)績考核是指用科學(xué)的定性和定量方法，對國有企業(yè)的經(jīng)營成果和戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)行考核和評價。第三方監(jiān)督的監(jiān)管方式注重的目的是實現(xiàn)長期利益和社會效益的最大化，經(jīng)營業(yè)績考核注重的目的是實現(xiàn)短期利益和企業(yè)效益的最大化。這兩項分別對應(yīng)國有企業(yè)的公共性和市場性的性質(zhì)。分門別類，分類監(jiān)管，比采取單一的以經(jīng)營業(yè)績?yōu)橹笜?biāo)的監(jiān)管模式更佳。

如何重新分類

能夠有效地參與市場調(diào)節(jié)的國有企業(yè)，往往是競爭性行業(yè)的，具有競爭意義。國有企業(yè)參與的市場失靈的領(lǐng)域，往往與公共利益關(guān)系密切，具有保障意義。按照國有企業(yè)的競爭意義和保障意義分類對國有企業(yè)監(jiān)管是有價值的。界定國有企業(yè)的競爭意義和保障意義的依據(jù)是其在國民經(jīng)濟中的地位、作用及其同市場的關(guān)系。

1、純粹的保障性國有企業(yè)

純粹的保障性國有企業(yè)所在的行業(yè)和領(lǐng)域主要是涉及國家安全和提供公共物品和服務(wù)的行業(yè)。這些行業(yè)與公共利益緊密相關(guān)，有必要由國家直接控制和管理。這類國有企業(yè)與其他企業(yè)比較最突出的不同是其資金來源與國家預(yù)算相關(guān)或者按政府規(guī)定的項目和標(biāo)準(zhǔn)向公眾收費。這類國有企業(yè)與市場的關(guān)系是非競爭性的，經(jīng)營范圍主要包括武器裝備、航天科技、核工業(yè)等與國防相關(guān)的領(lǐng)域。

2、保障意義大于競爭意義的國有企業(yè)

保障意義大于競爭意義的國有企業(yè)所在的行業(yè)和領(lǐng)域主要是自然壟斷行業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。壟斷企業(yè)主要集中在資源、能源、郵電、交通運輸和原材料等基礎(chǔ)部門，這些基礎(chǔ)部門是經(jīng)濟鏈條的“上游”部門，為其他部門提供投入品，其價格是構(gòu)成其他生產(chǎn)部門的產(chǎn)品成本的重要部分。而戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)關(guān)系國民經(jīng)濟未來的發(fā)展方向，在整個國民經(jīng)濟中具有很強的帶動作用。這類國有企業(yè)具有顯著的正外部性，與市場的關(guān)系是非完全競爭的。典型的有國家電網(wǎng)公司、中國石油天然氣集團公司等。

3、競爭意義大于保障意義的國有企業(yè)

競爭意義大于保障意義的國有企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)雖然具有一定的正外部性，但這些外部性可以通過財政補貼和稅收優(yōu)惠予以補貼，不一定由國家投資。私人企業(yè)或者外資企業(yè)參與到這些行業(yè)中時國家也一視同仁，給予同樣的補貼和優(yōu)惠。這類企業(yè)是競爭性的，參與市場競爭更能實現(xiàn)社會效益的最大化。例如各類研究型企業(yè)和技術(shù)型企業(yè)。

4、完全競爭的國有企業(yè)

完全競爭的國有企業(yè)是以盈利為目的的國有企業(yè)，分布在可以自由進(jìn)入和退出的行業(yè)，不存在國家限制。這類國有企業(yè)一般已經(jīng)完成現(xiàn)代企業(yè)制度改制，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體。這類企業(yè)主要分布在輕工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)。

重新分類后監(jiān)管的側(cè)重

1、純粹的保障性國有企業(yè)——強有力的第三方監(jiān)督和一定的經(jīng)營業(yè)績考核（側(cè)重成本和管理）

純粹保障性國有企業(yè)的監(jiān)管應(yīng)側(cè)重強有力的第三方監(jiān)督和一定的經(jīng)營業(yè)績考核。第三方是獨立于企業(yè)的、公正的、市場化的，強有力第三方監(jiān)督是純粹的保障性國有企業(yè)與市場的紐帶。在市場失靈的情況下，第三方為國有企業(yè)的所有者和公眾提供對國有企業(yè)的綜合評價。而對于純粹的保障性國有企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績考核不是財務(wù)回報的考核，而是對企業(yè)生產(chǎn)成本和管理成本的考核，以促進(jìn)企業(yè)降低成本，改善經(jīng)營管理。

2、保障意義大于競爭意義的國有企業(yè)——較強的第三方監(jiān)督和一定的經(jīng)營業(yè)績考核

保障意義大于競爭意義的國有企業(yè)的監(jiān)管應(yīng)側(cè)重較強的第三方監(jiān)督和一定的經(jīng)營業(yè)績考核。較強的第三方監(jiān)督對國有企業(yè)的保障意義進(jìn)行評價，彌補市場缺陷。一定的經(jīng)營業(yè)績考核符合國有企業(yè)的競爭意義要求。

3、競爭意義大于保障意義的國有企業(yè)——較強的經(jīng)營業(yè)績考核和一定的第三方監(jiān)督

競爭意義大于保障意義的國有企業(yè)的監(jiān)管應(yīng)側(cè)重較強的經(jīng)營業(yè)績考核和一定的第三方監(jiān)督。較強的經(jīng)營業(yè)績考核既使企業(yè)提高競爭力，又準(zhǔn)確把握企業(yè)的經(jīng)營狀況，提高對企業(yè)的監(jiān)控能力。一定的第三方監(jiān)督使企業(yè)避免不合理的競爭，防止損害公共利益。

4、完全競爭的國有企業(yè)——全面的經(jīng)營業(yè)績考核

完全競爭的國有企業(yè)應(yīng)側(cè)重全面的經(jīng)營業(yè)績考核。完全競爭的國有企業(yè)應(yīng)該充分參與市場競爭，以業(yè)績考核為監(jiān)管的主要方式，追求投資回報。

5、監(jiān)管方式的具體實施和動態(tài)調(diào)整

在集團公司中，存在分公司的業(yè)務(wù)或經(jīng)營范圍與集團公司不同，應(yīng)根據(jù)實際情況，調(diào)整分公司的第三方監(jiān)督和業(yè)績考核的權(quán)重。如果是由于之前監(jiān)管方式而從事非主業(yè)以逐利的，應(yīng)該退出非主業(yè)。在國有企業(yè)的發(fā)展中，其所屬分類也不是一直不變的，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展方向、與市場的關(guān)系和公共需求予以動態(tài)調(diào)整。

我國國有企業(yè)改革任重道遠(yuǎn)，不可能一蹴而就。我們不能簡單地將國有企業(yè)私有化，更不能為了防止私有化而使國有企業(yè)改革停滯。國有企業(yè)一方面要參與市場競爭，要注重其市場性；另一方面要保障公共利益，要注重其公共性。基于這兩方面要求，對國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管更具有針對性，更能兼顧市場和公共利益。