實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化面臨的問題與建議

摘要：基本公共服務(wù)均等化是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須解決的問題。中央和地方政府對此均有諸多措施，但由于對基本公共服務(wù)范圍的認識在理論界沒有達成共識，且又涉及巨額財政支出，各地的人均財力差距較大，因此許多地方政府在推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化時略顯力不從心。本文就此歸納了實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化面臨的問題并提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)；均等化 問題 建議

2006年，中共十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出：“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。黨的十七大報告又強調(diào)了：“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。黨的十八大報告更是具體提出到2020年要達到“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”的宏偉目標，標志著基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為社會建設(shè)的重要目標。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的概念和內(nèi)容范圍

公共服務(wù)可以分為基本公共服務(wù)和一般公共服務(wù)。對于什么是基本公共服務(wù)，由于界定的原則和標準不同，也就有各種不同的理解。一種觀點認為，所謂基本公共服務(wù)，是指直接與民生問題密切相關(guān)的公共服務(wù)。中共中央十六屆六中全會《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，把教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等列為基本公共服務(wù)。第二種觀點是主張按消費需求的層次性和同質(zhì)性兩個標準進行界定。一是從消費需求的層次看，與低層次消費需要有直接關(guān)聯(lián)的即為基本公共服務(wù)。二是從消費需求的同質(zhì)性看，人們無差異消費需求屬于基本公共服務(wù)。但“基本”不是絕對的，會因時間、地點的變化而變化。第三種觀點認為，應(yīng)對基本公共服務(wù)進行“總體把握”，即橫向上范圍要適中，縱向上標準要適度。所謂“橫向上范圍要適中”，是指對“公共服務(wù)”范圍的把握不要過寬或過窄。所謂“縱向上標準要適度”，是指對“基本”二字標準的把握不要過高或過低，并進一步主張把人文關(guān)懷和經(jīng)濟可行結(jié)合起來，從中國依然處于社會主義初級階段的國情出發(fā)，實事求是，既要盡力而為，又要量力而行。第四種觀點認為，從中國現(xiàn)實看，可以運用基礎(chǔ)性、廣泛性、迫切性和可行性四個標準來界定基本公共服務(wù)。所謂基礎(chǔ)性，是指那些對人的發(fā)展有著重要影響的公共服務(wù)，世人所必需的公共服務(wù)，它們的缺失將嚴重影響人的發(fā)展。所謂廣泛性，是指那些影響到全社會每一個家庭和個人的公共服務(wù)供給。所謂迫切性是指事關(guān)廣大社會最直接、最現(xiàn)實、最迫切利益的公共服務(wù)。所謂可行性，是指公共服務(wù)的提供要與一定的經(jīng)濟發(fā)展水平和公共財政能力相適應(yīng)。

本文認為，所謂 “基本公共服務(wù)”是指與民生密切相關(guān)的公共服務(wù)，是能夠保證個人獲得最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所必須提供的公共服務(wù)。從范圍看，是公共服務(wù)范圍中最基礎(chǔ)和核心的部分，體現(xiàn)為公共服務(wù)中最應(yīng)該且可以得到優(yōu)先保證的部分。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，基本公共服務(wù)的內(nèi)涵和外延都會有所變化，其范圍會逐步擴大，水平也會不斷提高。

廣東省制定的《推進基本公共服務(wù)均等化綱要》，就明確界定了基本公共服務(wù)的范圍，包括兩類八個方面：（1）基礎(chǔ)服務(wù)類：公共教育；公共衛(wèi)生；公共文化體育；公共交通。（2）基本保障類：生活保障（包括養(yǎng)老保障、最低生活保障、五保）；住房保障；就業(yè)保障；醫(yī)療保障。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與 “底線均等”的涵義

首先要明確的是均等化并不等于平均化，也就是說不是所有公民都享有完全一致的基本公共服務(wù)。這里所謂的基本公共服務(wù)均等化是指，在承認地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群存在差別的前提下，使公民在基本公共服務(wù)領(lǐng)域享有同樣的權(quán)利，是他們享受的基本公共服務(wù)水平相當，保障公民都享有一定標準之上的基本公共服務(wù)，這就是“底線均等”。均等化應(yīng)兼顧“機會均等”和“結(jié)果均等”兩個方面，表現(xiàn)為：享受基本公共服務(wù)的機會均等，公民不因性別、年齡、民族、地域、戶籍而受到不同的待遇；結(jié)果大體相同，并尊重社會成員的自由選擇權(quán)，即公眾對于政府提供的基本公共服務(wù)，可以接受也可以不接受，比如義務(wù)教育，有錢人可以放棄，送孩子到收費高的私立學(xué)校就讀；基本公共服務(wù)的供給上有著統(tǒng)一的制度安排；重點保障弱勢群體的基本公共服務(wù)供給；將基本公共服務(wù)差距控制在合理的范圍內(nèi)。

另外，在推進基本公共服務(wù)“底線均等”的情況下，必須明確區(qū)分均等化的“基準”也就是底線均等的標準，確定根據(jù)什么標準實施均等化，若標準定得太高，中央和地方政府在現(xiàn)有的財力水平下實現(xiàn)困難，就不切合實際；若標準定得太低，又可能難以達到均等化本身預(yù)期的縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，推進平衡發(fā)展的目的。還有測度指標選擇問題，即對均等化進行測度的標準是什么。實踐中，在對公共服務(wù)水平的測度中長期使用的是投入指標。

而且從中國公共服務(wù)總體投入不足、地區(qū)和城鄉(xiāng)差異較大這一實際出發(fā)，考慮現(xiàn)實可操作性，我國短期內(nèi)對均等化進行測度主要還是使用“投入”這類指標，并確保財政投入的方向和使用效率。隨著公共服務(wù)投入的逐步增加，指標要逐漸向“產(chǎn)出” 和“效果”轉(zhuǎn)變，即通過考核財政投入的效果來評判基本公共服務(wù)的供給水平。

三、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化面臨的問題

1978年實行改革開放以來，城鄉(xiāng)經(jīng)濟快速增長的同時，而發(fā)展不平衡的問題卻愈加凸顯。

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題突出

改革開放后，我國城鄉(xiāng)居民的收入有了飛躍性的提高，而收入差距卻在漸漸增大。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2009）》，1990年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入的2.2倍，絕對差為824元；到2008年差距已經(jīng)擴大到3.15倍，更關(guān)鍵的是絕對差擴大到了11020元。在基本公共服務(wù)均等化方面，地方政府的財力支持尤為重要，城鄉(xiāng)居民的收入差距正體現(xiàn)了城市和農(nóng)村在提供基本公共服務(wù)能力方面的差距。

（二）區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾相當突出

全國各個區(qū)域之間發(fā)展很不平衡，既有繁華富庶的珠三角、長三角、環(huán)渤海地區(qū)以及其他的東部沿海省份，也有欠發(fā)達的中西部地區(qū)以及部分落后省份。在財政收入上，各個地方政府之間的差距很大。如2008年廣東省財政收入最多，為6620億元，地方財政收入最少的西藏自治區(qū)為49.76億元，青海省為143.14億元，廣東省的財政收入是西藏的133倍，是青海省的46倍。因為基本公共服務(wù)的提供主要依靠地方政府的財政支持，各個地區(qū)體現(xiàn)在財政收入上的差距就會直接體現(xiàn)在基本公共服務(wù)上。盡管有中央的財政轉(zhuǎn)移支付，但是“打鐵還得自身硬”，自己的財力在基本公共服務(wù)的提供上起主要作用。

（三）財權(quán)事權(quán)不匹配的地方政府

財權(quán)和事權(quán)不匹配也較多地出現(xiàn)在地方政府工作中，既財權(quán)上移、事權(quán)下放，在財政收入的分配中，中央占有較大比重，地方政府所占比重相對較小，而財政支出上，尤其是對那些和民生密切相關(guān)的領(lǐng)域的支出上，地方政府要承擔較大責任。比如對教育、醫(yī)療、社會保障的支出上，地方政府承擔的支出比重較大。

從1994年分稅制改革之后，中央財政收入所占比重迅速從1993年的22%上升到1994年的55.7%，然后基本穩(wěn)定在50%的水平以上。可見，中央財政收入所占比重較大，但是在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出相對地方政府來說還是較少，比如關(guān)于教育的支出，中央財政支出是491.63億元，但是地方政府的財政支出則達到了8518.58億元，還有社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等領(lǐng)域，中央財政支出所占比重很小，主要還是要依靠地方政府的財力支持。

四、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的幾點建議

（一）規(guī)范中央財政轉(zhuǎn)移支付

財政的轉(zhuǎn)移支付是平衡中央和地方財政關(guān)系最常用也是最有效的財政手段。根據(jù)是否指定資金用途，轉(zhuǎn)移支付一般分為兩大類：一類是以促進基本公共服務(wù)的地區(qū)均等化為目標的一般性轉(zhuǎn)移支付（也稱為無條件轉(zhuǎn)移支付）；一類是圍繞中央政府的特定政策目標實施的專項轉(zhuǎn)移支付（也稱為有條件轉(zhuǎn)移支付）。一般性轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)點就在于不指定特定用途，由地方統(tǒng)籌安排，無需地方財政資金配套。目前，世界上大多數(shù)國家都采用一般性轉(zhuǎn)移支付作為向下級轉(zhuǎn)移支付的主要形式。但是我國的一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重較小，2006年的財力性轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付也僅占32%，均等化作用極其有限。專項轉(zhuǎn)移支付則占有更大的比重，這些專項轉(zhuǎn)移支付，地方政府不僅沒有權(quán)力調(diào)用，甚至還需要額外增加配套資金，束縛了地方政府對財政資金的自主使用權(quán)。因此，應(yīng)該進行財稅體制改革，以保障地方政府有足夠的財力來推進基本公共服務(wù)均等化。

（二）加強財政橫向轉(zhuǎn)移支付

我國雖然實行單一的縱向轉(zhuǎn)移支付方式，但是也有一些橫向轉(zhuǎn)移支付，只是規(guī)范性不高、穩(wěn)定性較差。廣東省在推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化時，實施了激勵型財政與財政橫向轉(zhuǎn)移支付兩種方式，這里的橫向轉(zhuǎn)移支付是指，在原來實行縱向支付的基礎(chǔ)上，將目前的省內(nèi)對口支援政策制度化，探索建立省內(nèi)橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，明確市及縣區(qū)的各自責任，點對點支持，加大推進基本公共服務(wù)均等化的力度。并確定由經(jīng)濟較為發(fā)達的珠三角7個地級以上市作為財力轉(zhuǎn)出市，與其他14個財力轉(zhuǎn)入地級市進行橫向財力轉(zhuǎn)移。如果把思路放寬至全國，首先，我國東部某些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度已經(jīng)接近發(fā)達國家的水平，有條件從財力上支持中西部的不發(fā)達地區(qū)；其次，東部某些發(fā)達地區(qū)事實上已經(jīng)開始對西部進行財政支持，比如對口支援西藏、新疆、青海等省份，有歷史基礎(chǔ)，只是還沒有制度化；第三，發(fā)達地區(qū)對不發(fā)達地區(qū)進行橫向財政轉(zhuǎn)移，能夠推動不發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

（三）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)該廣覆蓋、低水平

中央政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化過程中應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用。這種主導(dǎo)作用不僅體現(xiàn)在通過財政轉(zhuǎn)移支付對地方政府予以財力上的支持，還體現(xiàn)為制定一個標準，也就是要為地方政府推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化劃定一條底線，爭取讓全國每個地區(qū)都能夠達到這個底線的標準，爭取在全國實現(xiàn)“底線均衡”。具體到各省，可以根據(jù)自己的實際情況對底線標準進行調(diào)整，但是只能升不能降。爭取實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的低水平、廣覆蓋。

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作者簡介：

李貝貝（1978.8- ），遼寧沈陽人，漢族，中共杭州市委黨校學(xué)報，講師，管理學(xué)碩士，研究方向：戰(zhàn)略管理，決策支持。