我國社會救助制度的再設計

摘要：我國社會救助制度是伴隨著經濟體制改革和社會轉型而發(fā)生深刻變化。從1999年“城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例”的頒布至今，社會救助制度已經走過了10多年的發(fā)展歷程，它為緩解貧困、保障民生和實現(xiàn)社會公平發(fā)揮了重要的作用。2010 年，我國已基本建立了覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系，這標志著中國社會救助制度的建設進入了新的發(fā)展階段，面臨著提高救助功效、完善現(xiàn)行制度和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新任務。因此，借鑒國外社會救助制度改革的經驗，有益于進一步明晰我國社會救助制度未來發(fā)展的價值取向，對形成具有中國特色的社會救助模式提供一定的啟示。

關鍵詞：社會救助改革；貧困；發(fā)展

英國大規(guī)模的圈地運動和工業(yè)革命引起了社會變遷，促進了社會救助的誕生。1601年《伊麗莎白濟貧法》的頒布，奠定了英國乃至歐美各國現(xiàn)代社會救助立法的基礎，也開創(chuàng)了現(xiàn)代社會救助制度的先河。在20世紀30年代歐美各國陷入經濟大蕭條危機，社會救助扮演了更為重要的角色，它在保障失業(yè)工人基本生活、緩解貧困、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用。第二次世界大戰(zhàn)結束后，社會救助制度在世界范圍內普遍建立，同時救助模式也出現(xiàn)了明顯的創(chuàng)新轉型。從20世紀70～80年代開始，由于能源危機以及老齡化、經濟發(fā)展緩慢等因素的影響，西方國家對社會救助制度又進行了新一輪的調整和改革，形成了新型的、具有積極特點的社會救助模式。盡管我國與國外發(fā)達國家之間存在著諸多不同，但社會救助制度本身的發(fā)展規(guī)律是可循的。

一、國外社會救助制度發(fā)展改革路徑

縱觀國外主要發(fā)達國家社會救助制度的發(fā)展特別是近十幾年的發(fā)展歷程，都不同程度地面臨著社會救助支出膨脹、資源使用效率低下、管理成本上升、救助對象福利依賴現(xiàn)象嚴重、社會公平與經濟效益扭曲等等問題。針對這些問題，各國根據各自的國情采取不同的改革措施，使社會救助在保障公平的基礎上促進效率，達到社會政策與經濟政策的帕累托改進。概括起來，國外社會救助制度的改革呈現(xiàn)出以下幾種路徑。

（一）由生存型向發(fā)展型轉變

社會救助制度的基本目標是保障貧困者的最低生活需要，幫助其脫離貧困狀態(tài)。發(fā)展中國家社會救助主要解決絕對貧困問題，而發(fā)達國家解決的是相對貧困問題。無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，傳統(tǒng)的社會救助制度都以保障貧困者的基本生存為主要目標。當社會成員的收入低于當地貧困線即有資格獲得政府救助，救助方式以現(xiàn)金或實物為主。這種救助屬于被動消極的救助。上世紀90年代，“就業(yè)是最有效的脫貧方式”理念開始興起，于是，美國、英國、荷蘭、新西蘭、挪威等主要發(fā)達國家發(fā)起了一場“從社會福利到工作福利”的計劃，旨在通過福利補貼提高受助者的就業(yè)能力，幫助失業(yè)者盡快重返勞動力市場。

以英國為例，從1996 年開始，工黨政府為了鼓勵人們積極就業(yè)，將以前實施的收入補貼和失業(yè)救濟改革為求職者津貼，為積極尋求就業(yè)機會的人提供補助。布萊爾政府在1998年開始了一項大規(guī)模的“從福利到工作”計劃，分別為青年人、長期失業(yè)者等弱勢群體制定了不同的行動計劃，并且采取了一系列政策措施，幫助其就業(yè)。

（二）由權利型向權利義務結合型轉變

權利與義務的非對等性是社會救助區(qū)別與社會保險的一個重要特征?，F(xiàn)代社會救助理念認為，貧困并非完全是個人原因造成的，所以當個人陷入生活貧困狀態(tài)時，就有權利向政府申請救助，同時政府在社會救助方面負有不可推卸的責任。20世紀90年代以來，“不承擔責任就沒有權利”的積極理念開始在西方國家社會救助政策中萌生，其基本思路就是將領取救助待遇與工作聯(lián)系起來， 即對獲得救助的對象增加工作要求，旨在減少福利依賴。它反映了一種新的福利價值觀，即依靠工作比依靠政府救助更能改善人們的經濟境況。

美國在20世紀90年代對社會救助制度進行了大刀闊斧的改革，其中重要的一項就是在救助過程中增加對受助者的工作要求。如1996年美國國會通過了《個人責任和工作機會協(xié)調法》，同時“貧困家庭臨時救助” （簡稱TANF）取代了實施多年的“未成年子女家庭援助”（簡稱AFDC）項目。新的法案要求依靠政府救助的家長在兩年內必須工作， 否則這個家庭將失去救濟金。

（三）減弱負激勵效應

西方國家（特別是福利國家）在實施社會救助制度過程中，受助者都不同程度存在負激勵效應，即所謂的“貧困陷阱”和“失業(yè)陷阱”。這主要歸因于較高的“有效邊際稅率”（簡稱EMTR）——努力工作使名義收入增加，而實際收入反而降低（或有微小提高）。負激勵效應削弱了受益者的工作積極性，造成其對福利的長期依賴。減少和避免負激勵效應，提高受助者的勞動參與率，是許多國家社會救助制度改革的一個重要內容。

1996年新西蘭對原有的“家庭用途補助計劃”的扣減率做了較大幅度的修改。新西蘭政府采用了雙管齊下的方法，一方面，增加低收入者的工作報酬；另一方面降低對低收入者的扣減率。改革之后，對于收入在5000～10000美元這一低收入群體而言，其EMTR的總體水平較改革之前降低了50%。

二、我國社會救助制度的再設計

我國已形成了以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為核心、以災害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)援助、法律援助等專項救助為配套措施的綜合救助體系，目前社會救助制度面臨著提高救助功效、完善現(xiàn)行制度和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新任務。

（一）重新定位目標群體

社會救助首先要解決的一個基本問題是：誰將獲得這種福利？ 即社會政策中所謂的“目標定位”——受益者資格的認定。 社會救助是幫助那些“真正需要救助的人”，這是社會普遍存在的一個共識，大多數國家是通過家計調查來甄別“窮人”。

我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度將救助的目標群體定位于人均收入低于當地最低生活保障標準的家庭，并且通過家庭收入和財產調查的方式來確定。但各地在實施醫(yī)療救助、教育救助以及住房救助等專項救助制度時， 往往也只是簡單地將民政部門認定的城鄉(xiāng)低保對象作為專項救助項目的受益者，這種簡單對接的方法， 直接導致了低保救助的“懸崖效應”， 即一旦享有低保， 其獲得的效益將大大高于低保邊緣戶的家庭收入，這樣不僅有可能造成救助資源的浪費，而且有可能制造新的社會不公平。

為了確保將有限的資源分配給最需要幫助的人，有必要對我國目前社會救助的受益目標群體重新定位。第一，細化目標對象，具體劃分為殘疾人救助、未成年人救助、老年人救助、失業(yè)救助、家庭臨時困難救助等，這樣針對性較強，較接近做到“應保盡?！?。第二，根據救助對象的實際需要確定有效的救助形式。比如為未成年人提供食品券，為老年人提供護理服務，為失業(yè)者提供職業(yè)技能培訓，將救助與就業(yè)服務更好地結合起來，提高救助效率。

（二）重新定位救助管理職能部門

我國目前在實施社會救助政策過程中，存在著多部門管理的現(xiàn)象。部門各行其是，缺乏協(xié)調，直接影響了社會救助制度的可持續(xù)發(fā)展。目前相關部門的職能分工大體如下：民政部門負責城鄉(xiāng)低保、災民救助、臨時救助、應急救助和社會互助等；勞動保障部門負責就業(yè)援助；衛(wèi)生部門落實醫(yī)療救助政策；城建委負責住房救助；教育局落實教育救助；工會開展困難職工幫困。這種政出多頭的執(zhí)行機制， 既增加了救助環(huán)節(jié)和運行成本， 同時又容易造成重復救助或救助資源分配不均的現(xiàn)象。

鑒于目前這種多部門管理的現(xiàn)狀，有必要重新定位社會救助管理職能部門。應當由民政部門全面負責各項社會救助事務的運行，相關部門配合民政部門開展工作。這樣既降低了社會救助的運行成本，也有利于社會資源的整合。

（三）提高救助標準，降低有效邊際稅率

我國最低生活保障制度在運行實踐中是一種消極的救助，只有當家庭收入低于當地政府確定的貧困線時才可以享受救助待遇，并且實行差額救助，即實際救助金額等于當地政府確定的救助標準減去申請救助者的實際收入，這種100%的有效邊際稅率的做法直接導致兩個后果，其一是受助者無意通過自己的勞動或其他方式增加自己的收入，因為增加多少意味著失去多少；其二是找到工作的受益者往往會隱瞞他們的收入，繼續(xù)享受低保待遇。這些結果都會直接損害社會救助的目標，一方面使部分低保對象長期沉淀下來，形成永久的貧困；另一方面實際收入水平已超過低保標準（但隱瞞收入）的仍然占有社會救助資源，真正需要救助的貧困者卻因為資源的有限性而被漏到網外，這又形成新的社會不公。

我國社會救助待遇水平偏低是一個不爭的事實，以城市最低生活保障為例，2012年在全國36個主要城市中，民政部網站公布的低保標準占當地城鎮(zhèn)居民年人均可支配際收入的比重，最低為15%，最高為28%，均值約為20%；實際人均補差占當地居民人均可支配收入的比重最高為16%左右，最低的只有5%，大部分不足10%。我國現(xiàn)階段的救助水平只能維持貧困者的基本生存?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年計劃》明確提出：完善城市居民最低生活保障制度，逐步提高保障標準，讓人民群眾共享社會經濟發(fā)展成果。

三、結論

社會救助是現(xiàn)代社會保障體系的第一塊基石，它是保障貧困群體基本生活的最后安全網?？梢钥隙ǖ卣f，我國社會救助制度是改革開放以來社會保障制度體系建設中最為成功的領域之一。目前，我國的社會救助制度正處于加快建設與發(fā)展之中，從最低生活保障制度向綜合型社會救助體系發(fā)展，從生存型救助向促進發(fā)展型救助、從維持溫飽型救助到追求一定生活質量型救助發(fā)展，這是社會救助制度適應時代發(fā)展與社會進步的必由之路。在社會救助制度的發(fā)展進程中，面臨許多問題，需要從多方面加以改進與完善。20世紀90年代以來西方發(fā)達國家福利制度的改革，從消極的社會救助向積極的社會救助轉變，加大就業(yè)援助，增強個人責任意識、激勵受助者走向工作等一系列的改革措施，值得我國借鑒。

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作者簡介：

段美枝（1968- ），女，內蒙古財經大學副教授，博士，研究方向：社會保障。