淺析烏蘭縣生態公益林建設現狀及對策

薛峰，呂嘉

（1.青海省烏蘭縣林業局，青海 海西 817100；2.青海省海西蒙古族藏族自治州林業局，青海 海西 817100）

烏蘭縣地處青海省西部的柴達木沙漠區，本區氣候干旱、多風沙、降水量少，森林資源極其匱乏、荒漠化嚴重。森林植被主要以沙生植被為主，其森林生態系統極其脆弱，一旦破壞直接導致土地沙化，森林植被在短時間內很難得到恢復。長期以來，烏蘭縣各族人民在與惡劣的自然條件抗爭過程中，逐漸認識到保護林草植被的重要性，近年來通過采取各種措施，保護力度有所加大，但生態環境尚未達到根本改善。烏蘭縣生態公益林對縣域國土生態安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續發展具有重要作用，建立和完善生態公益林保護與建設的具體辦法及措施，提高生態防護功能，對于保障縣域社會經濟和生態環境的可持續發展意義重大。

1 自然概況

烏蘭縣位于柴達木盆地東北部，介于97°01′—99°27′E、36°19′—37°20′N 之間。北有祁連山支脈，南靠昆侖山，由東至西有茶卡山、柯柯賽山、牦牛山等。南北大山的褶皺，將縣境切割為茶卡盆地、希賽盆地和卜浪溝盆地3個閉流性山間盆地，土地面積1.30×104hm2。地勢四周環山，中間平坦，平均海拔約3 000m。屬典型高原大陸性氣候，地帶性反應明顯，氣溫降雨自東至西遞減，年平均氣溫3.5℃，年平均風速2.7m·t－1；土壤類型有棕鈣土、灰漠土、灰棕漠土、風沙土等。地面水資源短缺，河流以雪山融化形成為主，流量小，多為農業灌溉利用；地下水埋藏深度較深，開采難度和成本高。森林植被以荒漠類灌叢為主，天然喬木林主要分布在北部邊緣山地上，呈帶狀和點狀；人工林主要由城鎮鄉村綠化林帶和農田防護林帶組成。

2 生態公益林建設現狀

2.1 現狀

烏蘭縣特殊的地理位置和環境決定了保護森林資源特別是保護生態公益林的重要性。全縣林業用地面積54.1萬hm2，森林覆蓋率12.8%，全部為生態公益林，其中：有林地面積1.34萬hm2，疏林地面積1.50萬 hm2，灌木林地面積17.21萬 hm2，未成林造林地面積2.10萬hm2，宜林地面積31.94萬hm2，苗圃地0.01萬hm2。根據國家和省上重點公益林區劃界定辦法，共區劃重點公益林20.06萬hm2，占全縣林地總面積的37.07%，包括有林地、疏林地和灌木林地；地方公益林34.05萬hm2，占全縣林地總面積的62.93%，包括未成林造林地、宜林地和苗圃地。經青海省核查認定，享受國家級生態公益林補償面積20.06萬hm2，按地類劃分有林地面積1.34萬hm2，疏林地面積1.50萬hm2，灌木林地面積17.22萬hm2；按權屬劃分國有林地19.82萬 hm2，集體林地0.06萬 hm2，個人林地0.18萬hm2；按鄉鎮劃分，茶卡鎮3.01萬hm2，銅普鎮3.92萬 hm2，希里溝鎮0.35萬 hm2，柯柯鎮12.78萬hm2；全部享受了中央森林生態效益補償基金。

2.2 取得成效

通過幾年的努力，烏蘭縣生態公益林建設和保護，取得了明顯成效，生態效益日漸彰顯。一是公益林區的森林質量不斷提高，森林植被迅速恢復，生態狀況明顯改善，森林的涵養水源、保持水土、防風固沙、改善環境等功能明顯加強；二是公益林林地面積保存率100%，管護合格率達到97%以上，管護制度執行合格率達到98%，病蟲害防治率100%，森林火災基本為零；三是野生動物棲息地得到很好保護，野生動物數量、種群快速增加，生物多樣性、天然基因庫和種子庫得到很好保護；四是優先聘用當地農牧戶作為護林員，同時利用良好的生態公益林區開展生態旅游，達到了林業增效、農牧民增收的目的，實現了由砍林、伐林到養林、護林的轉變。

3 存在的主要問題

3.1 生態公益林林分質量較差

由于烏蘭縣生態公益林立地條件較差，森林資源總量少，林地利用率低，防護功能弱；從目前地類上看，宜林沙荒面積大，且立地條件差、造林難度大，灌木林比重大，林分質量差，蓋度低，難以較好的發揮生態防護效益；在樹種結構上，喬木天然樹種只有祁連圓柏和青海云杉2種，天然灌木樹種有梭梭、白刺、檉柳、豬毛菜、鹽爪爪、駝絨藜、沙蒿等幾種，人工林青楊占到90%以上，樹種極其貧乏；在林分結構上，純林多、混交林少，同齡林多、異齡林少，形成的生態系統關系極為簡單，使防護效益和防護功能減弱。

3.2 生態公益林補償標準偏低

現行國家補償標準為75元·hm－2·a－1，其中3.75元由省財政廳列支，用于省、州、縣公益林資源管護效果監測、檢查驗收、調查、開設防火隔離帶等森林火災預警和維護林區道路的開支；71.25元為補償性支出，包括專職護林人員勞務費45元，補植撫育費15元，森林火災預防與撲救、林業有害生物預防與救治、資源檔案和管護基礎設施建設11.25元。烏蘭地區由于自然條件差、氣候干旱寒冷，造林成本高。據調查，烏蘭地區生態林的營造至少需要15 000元·hm－2·a－1，還不包括配套林灌設施；而管護費用至少需要150元·hm－2·a－1。因此，現今森林生態補償標準過低，不能反映森林生態效益的價值，影響了生態公益林管護積極性。

3.3 生態公益林建設資金嚴重不足

由于生態公益林補償僅僅是管護補助，沒有對公益林營林投入，缺乏合理、科學的經營管理措施，造成中幼林撫育跟不上且歷年欠賬，不能適時進行撫育和對低效林分改造，病蟲害日趨嚴重，森林的健康等級下降。管護站、道路、宣傳牌等基礎設施落后且建設與維護欠賬。雖然建立了公益林辦公室及管護站，并且招聘了大批的護林員，但由于基礎設施條件差，交通工具、護林防火設施、通訊設備缺口較大及護林員的素質不一，加之管護點多面廣，分布廣泛，難以形成合力，對生態公益林的監管力量薄弱，手段較落后，造成生態公益林管理十分乏力。

3.4 生態公益林補助標準差異較大

目前，中央僅對重點公益林實施了補償，因青海省地方財政困難，地方公益林沒有補助，兩者相差較大。在柴達木沙區，重點公益林和地方公益林生態地位同等重要，同樣是荒漠生態系統的組成部分，是維持沙區生態平衡和物質循環、能量流動的基礎，二者的管護要求都一樣，造成同一地區存在兩種標準的情況，嚴重影響了生態效益補償工作。因此，如何有效地拓寬補償資金渠道，使地方公益林得到補償，是現在急于解決的重要問題。

3.5 林牧矛盾突出制約生態公益林建設

長期以來，畜牧業一直是烏蘭縣農業的支柱產業，在國民經濟發展中占有重要地位。由于歷史的原因，縣域內生態公益林既是林地又是牧地，傳統的畜牧業方式導致林牧矛盾普遍存在，“一地多證”產權不明現象比較嚴重，由于林牧矛盾難以協調，不僅影響了整體生態公益林的推進，而且因放牧對已經造林和封育的地方產生了破壞，造成造林保存率低，封山育林成林率低，已成為阻礙生態公益林建設的主要限制因素。

4 對策及建議

4.1 加大宣傳力度，提高保護意識

生態公益林建設是一項復雜的系統工程，也是一項長期的任務，要通過廣泛宣傳，提高社會各界和廣大農牧民對公益林建設的重要性和緊迫性的認識，調動廣大群眾參與公益林建設的積極性和主動性，做到認識到位，行動統一。一是充分利用廣播、電視、報刊、網絡等媒體進行廣泛宣傳，通過召開座談會、發送宣傳資料、開辦專題講座等多種形式進一步向林區群眾宣傳生態公益林的重要意義和作用，逐步形成全社會共同參與、支持生態公益林建設的良好氛圍。二是完善基礎宣傳設施。對原來陳舊破損的宣傳標示牌進行刷新、修繕、加固、更新，在新增公益林區的交通要道增加生態公益林政策的宣傳標示牌；三是做好公益林區農牧民群眾思想教育和引導工作，妥善解決林牧業之間的利益關系，避免在土地使用上的糾紛，使建設和保護生態公益林成為群眾的自覺行動。

4.2 提高林分質量，增強防護效益

林分的質量的優劣直接關系到生態公益林的長期穩定經營和生態、社會效益的發揮，針對烏蘭縣生態公益林林分質量低下，要嚴格公益林的質量管理，才能提高林分的生態功能等級。對規劃為生態公益林的宜林沙荒、灌木林地、未成林造林地在嚴格實行封禁保護的同時，要造、補、管并舉，喬、灌、草結合，采用人工或人工促進天然更新的方式，使其盡快恢復植被，把生態公益林建設成多樹種、多層次、結構合理、功能健全的穩定森林生態系統。受立地條件限制，烏蘭縣公益林建設難度較大，必須依靠科技進步，組織科研人員進行技術攻關，建立科技示范基地，及時推廣實用技術和科技成果，防止生態公益林質量的下降，才能促進生態公益林建設向集約經營、科學管理的多起點、高成效和高水平發展。

4.3 實行集約經營，提高林地產出

對于部分立地條件相對較好、生態區位不十分敏感的公益林，可以考慮在不會對生態帶來影響的前提下，采取撫育、更新性質的經營措施，充分利用生態公益林的景觀資源，開展公益林的非木質的經營利用，在提高公益林林分質量的同時，可進行資源的綜合開發來增加公益林所有者或經營者的經濟收入。一是在水土條件適宜的低效殘次林區，通過低效林改造，發展枸杞種植基地，形成優質、高效的森林資源；二是大力發展林下經濟，加大扶持力度，引導農民發展林下種植業（肉蓯蓉、鎖陽種植）、養殖業，開展立體經營；三是利用森林景觀，開展森林生態旅游、建農家樂等。

4.4 建立完善補償制度，拓寬補償資金渠道

針對目前森林生態效益補償標準偏低的問題，國家應綜合考慮生態區位、森林質量、地位級差、管護難度等指標，逐步提高國家重點公益林補償標準。同時建立森林生態綜合補償機制，除國家給予的生態公益林補助外，加快建立和完善地方補償基金制度，形成省、州、縣三級財力資源的聚合作用。補償基金可通過稅費的形式向社會征集，凡受益于生態公益林或依靠這些森林資源從事各項生產經營活動，且有直接收入的單位（如水電、礦業、以森林資源產品為原料的加工企業等）和個人均屬征收對象，可采用在被征收的單位或項目的現行收費基礎上附加；也可通過發行生態彩票方式募集，由國家授權并下達發行額度，向社會公眾募集森林資源生態補償基金。對因保護生態環境而造成的財政減收，由國家和政府運用“財政轉移支付”形式，對生態環境建設的扶持，如無償投資、貼息或無息貸款等資金扶持。補償基金應由財政部門負責征管，以確保資金的到位和投放。

4.5 實行依法治林，健全管理機制

一是嚴格執行《森林法》《海西州沙生植被保護條例》等法律法規，嚴防亂砍濫伐森林和亂捕亂獵野生動物現象的發生，嚴厲打擊破壞公益林建設的違法犯罪活動，做到依法保護、依法管理，使公益林管理逐步實現規范化、制度化。二是推行多種生態公益林管護模式，對縣國有林場、自然保護區的生態公益林，由縣公益林管理辦公室聘請專職護林員進行管護；對林牧矛盾突出的國有灘地灌木林，實行家庭承包管護，由縣公益林管理辦公室與就近農牧戶簽訂管護合同進行管護；對林權屬于集體所有的公益林，以村社為單位，實行集中承包管護；對林權屬于個人所有的公益林由林權所有者個人承擔管護。三是加強生態公益林“三防”體系建設，對護林員進行有關法律法規、森林防火、林業有害生發生情況等知識培訓，提高其業務水平。同時加強護林員之間的聯絡，互通信息，形成生態公益林的管護網絡。四是建立生態公益林監測體系，對重點生態公益林生態狀況和效益進行長期動態監測，設立固定樣地進行年度調查，分析保護和管理成效，準確地解掌握生態公益林資源動態變化。五是建立生態公益林管理質量的定期檢查驗收制度，定期對生態公益林管護情況進行檢查和考核，兌現獎懲，掌握動態，為各級領導和有關部門提供決策服務。