加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化區(qū)域林地保護(hù)和利用

梁艷芬

（廣西南寧林業(yè)勘測設(shè)計(jì)院，廣西 南寧 530001）

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，而林地是森林資源的重要組成部分，是森林資源管理的核心。林地作為特殊的土地類型，是林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)最基本的生產(chǎn)要素之一。林地保護(hù)和利用是森林資源管理的重要內(nèi)容之一。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市及周邊地區(qū)都發(fā)生翻天覆地的變化，城鄉(xiāng)一體化是我國走向全面現(xiàn)代化的不可逾越的過程。城鄉(xiāng)一體化是廢除原有的城鄉(xiāng)二元體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的一次重大而深刻的社會(huì)變革。城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)多要素、多層次的復(fù)雜系統(tǒng)，它涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、文化生活以及土地利用等方面［1］，其中林地的保護(hù)和利用就是其中的一個(gè)重要要素。現(xiàn)今部分地區(qū)仍存在侵占林地、改變林地用途、開山毀林等破壞林地的問題，嚴(yán)重影響森林資源的正常管理和健康發(fā)展。因此，在城市和周邊地區(qū)城市化發(fā)展的背景下，如何加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化區(qū)域林地保護(hù)的管理，合理制定林地保護(hù)規(guī)劃和切實(shí)實(shí)施林地用途管制制度等問題關(guān)系到城市和農(nóng)村林區(qū)的改革、發(fā)展與穩(wěn)定，解決這些問題對實(shí)現(xiàn)我國林地快速、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展有著重大意義。本文就如何在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展形勢下，正確認(rèn)識(shí)和處理林地保護(hù)和利用的關(guān)系進(jìn)行研究與探討。

1 城鄉(xiāng)一體化林地保護(hù)和利用的重要性

1.1 城鄉(xiāng)一體化對林地的需求增加

土地是一切社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的載體，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國雖幅員廣闊，但人均占有量少。土地類型多樣復(fù)雜，且耕地及林地比重較小，難以利用的土地比重較大，用地供需矛盾突出，這是制約城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵因素。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐日趨加快，居住環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與工業(yè)結(jié)合產(chǎn)生的新型工業(yè)以及商業(yè)性的自然資源開發(fā)建設(shè)等等方面，對土地資源的需求都呈現(xiàn)持續(xù)增長的勢頭，且需求范圍在不斷擴(kuò)大，需求面積持續(xù)增加；再加上，國家政府出于糧食安全考慮，加大了對耕地保護(hù)力度，因此很多用地項(xiàng)目大規(guī)模向林地轉(zhuǎn)移。林地成為滿足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需求的重要土地資源庫。

1.2 城鄉(xiāng)一體化對生態(tài)環(huán)境的承載能力提出了新的要求

隨著我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進(jìn)，人口向城鎮(zhèn)集中，加之工商業(yè)的繁榮，客觀上對生態(tài)環(huán)境的承載能力提出了更高的要求。當(dāng)前我們只能根據(jù)包括森林資源在內(nèi)的自然資源和環(huán)境的承載能力，來決定人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，才能真正解決資源、環(huán)境與發(fā)展的問題。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)發(fā)展以及人與自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

1.3 城鄉(xiāng)一體化有利于補(bǔ)充林地的力量

隨著生活水平的提高，人民的生活需求也越來越高。城市居民希望所居住環(huán)境鳥語飄香，綠意盎然；而農(nóng)村居民希望過上交通便利、綜合服務(wù)齊全的生活。因此在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的同時(shí)，綠化生活環(huán)境，進(jìn)行生態(tài)建設(shè)已成為城鄉(xiāng)居民的基本要求。在建設(shè)城鎮(zhèn)時(shí)，除了對各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格規(guī)定其建筑密度、容積率和綠地率等問題，還要實(shí)施配套綠化和廢棄地植被恢復(fù)工程，即同時(shí)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)綠化建設(shè)。把城市建設(shè)成為“城在林中，林在城中”的綠色城市、森林城市。而在農(nóng)村也應(yīng)大力推進(jìn)村莊、道路、荒地等方面的綠化建設(shè)。以用材林圍村，果樹入院，在閑置地上建設(shè)休閑綠地，涌現(xiàn)出大量的生態(tài)新村、綠色村鎮(zhèn)［2］。

1.4 城鄉(xiāng)一體化有利于林產(chǎn)品產(chǎn)量的增加

在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程中，由于城鄉(xiāng)人民生活和消費(fèi)水平不斷提升，工作、生活環(huán)境逐漸改善，對林產(chǎn)品的需求也在不斷擴(kuò)大；同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)布局一體化的推進(jìn)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局日趨合理，逐步形成了種植、收購、生產(chǎn)、加工、銷售一條龍產(chǎn)業(yè)體系；科技的支撐、便捷的融資服務(wù)和暢通的產(chǎn)銷渠道等在一定程度上也帶動(dòng)了林業(yè)企業(yè)的發(fā)展壯大，這些都有助于林業(yè)企業(yè)提高加工和生產(chǎn)能力。同時(shí)，為了不讓原材料來源成為制約企業(yè)發(fā)展的因素，就需要解決好企業(yè)原材料的供給問題。在維護(hù)和促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展的前提下，在生產(chǎn)企業(yè)周圍的宜林地區(qū)，加大原料林生產(chǎn)基地的建設(shè)力度，確保林業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2 加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)一體化區(qū)域林地保護(hù)和利用

2.1 完善和建立適用于城鄉(xiāng)一體化區(qū)域林地保護(hù)的法律

立法是為了統(tǒng)帥和決定法律的具體內(nèi)容，《森林法》作為林業(yè)的“憲法”，更應(yīng)加快完善立法步伐，完善林地的管理制度，堵住林地管理上的漏洞。如：建議在《森林法》第44條，增加一條法定情節(jié)，即“非法占用、破壞林地嚴(yán)重的，應(yīng)追究刑事責(zé)任”，與《刑法》第342條相銜接；建議將《森林法》第18條中規(guī)定的“用地單位”和《森林法實(shí)施條例》第16條中規(guī)定的“用地單位”改為“用地單位或個(gè)人”，和《森林法實(shí)施條例》第43條規(guī)定相銜接［3］。同時(shí)盡快出臺(tái)適用于城鄉(xiāng)一體化區(qū)域林地保護(hù)的配套法律、法規(guī)，細(xì)化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，完善管理制度，用以解決林地管理過程中存在的各種問題，規(guī)范城鄉(xiāng)一體化區(qū)域林地的管理制度。隨著改革開放不斷深化，減少各級(jí)政府行政干預(yù)，廢止一切與《森林法》及《森林法實(shí)施條例》相抵觸的地方性政策，依法保護(hù)林地資源。

2.2 強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償，鼓勵(lì)發(fā)展補(bǔ)充林地

建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，堅(jiān)持以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展為主線，并以政策創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新為動(dòng)力，堅(jiān)持“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補(bǔ)償”原則。完善政府對生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)控手段，充分發(fā)揮市場作用，動(dòng)員全社會(huì)積極參與造林綠化、培育恢復(fù)、修復(fù)生態(tài)等建設(shè)，多途徑增加林地資源。建立公平有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范化、法制化。加強(qiáng)宜林閑置地的利用和荒山的整治，優(yōu)先用于植樹造林、林產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營等，拓展綠色生態(tài)空間。

2.3 強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督，加大對林地違法行為的打擊力度

各級(jí)林業(yè)主管部門和森林資源監(jiān)督部門要加大監(jiān)督檢查力度，對城鄉(xiāng)一體化區(qū)域毀林用地、違法占用林地等行為要依法打擊。對違法亂占林地、拒不繳納或擅自減免森林植被恢復(fù)費(fèi)等違法行為，要堅(jiān)決予以查處。要對毀林用地和非法占地行為始終保持強(qiáng)有力的打擊態(tài)勢，堅(jiān)決做到隨起隨剎。凡是出現(xiàn)毀林用地和非法占地的，不僅要做到誰破壞，誰恢復(fù)，還要依法追究相關(guān)責(zé)任人及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。主動(dòng)公開城鄉(xiāng)一體化區(qū)域用林用地信息，接受群眾和媒體的監(jiān)督，對毀林用地、占地等違法行為及時(shí)在電視、報(bào)紙等新聞媒體上公開，促進(jìn)案件的查處。

［1］徐淑艷.林地保護(hù)利用規(guī)劃之我見［J］.科技文摘·教育周刊，2011（2）：129－130

［2］黃坤明.城鄉(xiāng)一體化路徑演進(jìn)研究［M］.北京：科學(xué)出版社，2009

［3］李紅星.中國林業(yè)利益機(jī)制問題研究［D］.哈爾濱：東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009