“青山工程”礦山生態治理經驗的啟示

楊森，李銀春

（遼寧省阜新市林業局，遼寧 阜新 123000）

青山工程是遼寧省委、省政府貫徹落實科學發展觀、建設生態文明、構建和諧社會、實現遼寧經濟社會可持續發展的戰略舉措，是實現遼寧省“十二五”生態環境大幅度修復目標的重點工程。作為維護人民群眾利益的民生工程，作為功在當代、利在千秋的德政工程，青山工程的“八大重點工程”全方位實施，決心經過5年到10年的努力，通過建立法規、政策推動、工程化治理，使已被破壞的山體生態環境得到有效恢復；通過嚴格執法，使違法破壞山體、亂占林地、破壞森林資源的行為得到有效遏制；通過編制青山工程規劃，進一步規范礦山開采及其他破壞森林資源的行為；通過工程圍欄、舍飼圈養牛羊，實現荒山綠化。在礦山及其他工程的修復與治理方向上，緊緊圍繞“六個結合”，即礦山及其他工程生態治理，要與土地整理相結合、與工業園區建設相結合、與城鎮建設相結合、與改善人居環境相結合、與溝域經濟相結合、與青山工程長效機制相結合。并通過“治前、毖后、立法、嚴打”逐步建立青山保護的長效機制。

1 青山工程治理現狀

通過青山工程礦山生態治理的實施，使原來分布在居民集中居住區可視范圍內礦山及其他已破壞山體的生態環境基本得到治理，實現了植被恢復。同時青山工程礦山生態治理緊緊圍繞“五個結合”統籌規劃，合理安排，因地制宜，以利用為主，適度開發，把礦山改造為貯存空間、工業用地、養殖與種植用地、娛樂觀光場所等，獲得可觀的經濟效益與社會效益。通過進行生態環境綜合治理，全市礦山生態環境面貌已有一定改觀。但今后幾年，青山工程生態治理任務仍較為繁重。

2 礦山生態治理的特點和難點

2.1 礦山生態治理的成本高

一般礦山經開采后高低不平、凹陷深坑，需要削減坡度，降低標高，回填整平，如改造成林地、園地或耕地還需大量回填黏土，開溝造渠修路，資金投入量大。

2.2 礦山生態治理的周期長

礦山生態治理整個工程內容多，工程量大，一般需要1年多時間，長的需要2－3年時間才能完成。

2.3 礦山生態治理后土地收益差距大

城市規劃區范圍或城市周邊的礦山經整治后可作為建設用地，土地出讓后收益可觀，而遠離城市的偏僻地區整治后的土地只能作為耕地或林地，經濟效益比較差，有的土地的產出效益抵不上治理成本，影響了礦山生態治理主體治理的積極性［1］。

2.4 部門管理職能分割，增加了礦山生態治理的難度

廢棄礦山的治理和礦地整治涉及安監、林業、水利、公安、規劃建設等部門，必須由政府協調。

3 治理經驗的啟示

3.1 領導重視、意識領先

遼寧省從經濟社會發展水平較高與環境質量不相協調的省情出發，提出了建設生態省的理念，確定了“碧水、藍天、青山”三大工程，改善生態環境，提高人民生活，促進經濟社會可持續發展的戰略目標。省委書記親自動手，抓生態建設，并將生態建設列為各級政府政績考核的重要內容。礦山自然生態環境的保護與治理，被列為生態建設的重要內容之一。并帶動了市、縣的一把手親自抓礦山生態環境建設。與此同時，還調動廣大群眾的積極性和創造性，通過宣傳教育，強化全社會節約資源、保護環境的意識。一是強化對礦產資源和礦山環境的“負債”意識。誰開采礦產資源時破壞了環境，危及廣大群眾的生命和財產安全，就是對社會負了債，欠債就必須還債。二是強化對生態環境的責任意識。誰破壞了礦山環境，誰就有責任和義務將環境恢復治理好。采礦權人不能只享有采礦賺錢的權利，同時應承擔恢復被破壞了的環境的義務。三是強化節約資源和對環境永久性保護意識。對于資源和環境，不僅要對當代人負責，還要為子孫后代負責。

3.2 法規、政策是強制實施礦山環境恢復治理計劃的基本依據

樹立環境意識，不僅從道德層面進行引導，同時從法律層面合理規范并強制執行。遼寧省進行了地方性的相關立法。2011年11月24日，遼寧省委、省政府出臺了《遼寧省人民政府關于青山工程的實施意見》。2012年7月27日，遼寧省第十一屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議，審議通過了《遼寧省青山保護條例》，確定了執法主體，明確了礦山生態環境保護與治理的相關法律要求和責任，為實施青山工程礦山生態治理提供了法律保障。

3.3 治理工作要做到規劃先行，統籌全局

廢棄礦山環境恢復與治理的工作量大，任務繁重，所需治理的資金多，幾年內難以完成所有廢棄礦山的治理任務。需要區分“輕重緩急”，通過制定治理規劃，分步實施。如先將治理的重點定在城鎮人口密集區、重大工程設施周邊、風景名勝區、地質遺跡保護區、歷史文化保護區、高速公路、國道、省道等交通干線沿線，然后再逐步向人口較少、經濟活動較少的邊緣地區推進［2］。其做法是：按照省政府統一部署和要求，分層級制定好省、市、縣級的礦山環境保護與治理的規劃，編制了省、市、縣級《青山保護規劃》，并嚴格按照規劃方案執行，劃定禁止開發區、限制開發區、合理開發區，作為實施礦山生態治理工作責任制的依據。明確各級治理工作的責任，落實好治理工作主體，采取了“政府主導、部門配合、社會聯動、層層落實”的治理新機制［3］。按照“誰破壞、誰治理”的原則，落實具體的治理責任［4］。

對于已廢棄的礦山和因各種情況需要關停的礦山，規范了相應單位的治理責任。如因交通建設需要而關停廢棄的礦山，由工程建設單位負責治理；因工程建設需要而采挖，建設工程完成后停采的廢棄礦山，由工程建設單位負責治理；已作為其他建設用地的礦山土地，由用地單位負責治理［5］；因公益性工程項目建設需要而關停的廢棄礦山，由項目實施的市、縣（區）政府落實治理單位，承擔治理任務；因按照政府計劃關停的廢棄礦山，一般由縣（區）政府明確牽頭治理單位或由原礦山企業的主管部門或鄉鎮政府負責治理；其他難以落實治理責任單位的廢棄礦山由縣（區）政府落實治理主體，有關部門共同配合做好治理工作。由于各種情況下的廢棄礦山的治理責任主體明確，政府的監督工作就容易到位。

3.4 礦山環境治理，必須從機制創新中破解資金難題

青山工程礦山生態治理是償還對自然生態環境欠下的歷史老帳，由于過去尚無建立礦山生態環境治理備用金制度，關閉礦山的業主不可能承擔治理經費，則需要建立礦山生態環境治理和礦地整治的資金籌措機制，對新建礦山和生產中的礦山，征收生態環境治理保證金或備用金，促使采礦權人切實履行好治理的責任。對于已廢棄的礦山的治理資金，主要采取多元化籌資方式［6］。但在現有政策尚未完全理順的情況下，主要資金渠道還是靠省政府和地方政府組織治理工作。如在省、市、縣采礦權出讓所得中加大使用比例；從礦山生態環境治理新增的土地收益中拿出一部分；從政府有關部門的涉礦行政事業性收費中拿出一部分；財政補貼一部分。同時，對具有一定規模廢棄地能復墾的廢棄礦山優先安排土地復墾項目［7］。同時也需要鼓勵、引導社會資金投入礦山地質環境治理，如制定優惠政策，鼓勵礦山企業從利潤中拿出更多資金投入礦山地質環境保護與治理。

3.5 治理方案要因地制宜、因需制宜、科學合理

青山工程礦山生態治理緊緊圍繞“五個結合”統籌規劃，合理安排，因地制宜，以利用為主，適度開發。從不同礦山生態環境破壞的特點出發，根據不同礦山的資源環境特點，地形地貌條件、當地經濟社會發展的需要等自然、經濟、社會條件，充分考慮礦地的綜合利用價值，在消除地質災害安全隱患的基礎上，按照宜林則林、宜耕則耕、宜景則景、宜地則地的要求，進行礦山恢復治理的功能定位，確定最佳的生態環境恢復治理方案。如形成了新增土地型、生態復綠型、新增土地與生態復綠 復合型、景觀再造型、自然恢復型、物理遮擋型等諸多廢棄礦山環境恢復與治理的模式［8］。最大限度地發揮礦山廢棄地復墾后的使用價值。

3.6 礦山環境恢復治理，必須強化監督管理體系

礦山環境恢復治理是一項全新的工作，需要健全系統的監督管理。要在確保工程質量、施工安全、工程進度的前提下，盡可能節省費用開支，這就需要在各個環節，確保陽光操作，落實責任制，進一步完善監管體系。同時，礦山環境恢復與治理工作，涉及不同的監督管理部門，但各部門監督管理工作未能協調整合，急需建立在地方政府主導下，協調各行政主體分工配合的組織及工作制度。

［1］肖興田，王志宏.煤炭資源開發對土地破壞及土地復墾之研究［J］.露天采煤技術，2001（4）：31－34

［2］耿殿明，姜福興.我國煤炭礦區生態環境問題分析［J］.中國煤炭，2002，28（7）：21－24

［3］段中會.榆神府礦區環境地質問題及開發效應［J］.陜西煤炭，2001（2）：1－3

［4］黃銘洪，駱永明.礦區土地修復與生態恢復［J］.土壤學報，2003，40（2）：16－169

［5］梁凱，蘭井志，鄭偉.對我國礦山地質環境保護工作的對策建議［J］.環境經濟，2007（11）：19－22

［6］劉承國.礦山環境恢復治理的“三家抬”模式［J］.中國礦業，2007，16（9）：45－47

［7］宋書巧，周永章.礦業廢棄地及其生態恢復與重建［J］.礦產保護與利用，2001（5）：23－28

［8］胡振琪.露天煤礦土地復墾研究［M］.北京：煤炭工業出版社，1995