我國社區衛生服務機構績效考核系統建設可行性分析

陳 荃，黃 薇，雷行云，胡紅濮

社區衛生服務機構是提供公共衛生服務和基本醫療服務的公益性機構，以社區、家庭和居民為服務對象，開展健康教育、預防、保健、康復、計劃生育技術服務和一般常見病、多發病的診療服務，是我國衛生服務體系中的一個重要環節，是公共衛生和基本醫療的雙重網底[1]，是政府實施公共衛生政策和管理的主要途徑。績效管理的最終目標是充分開發和利用每個成員的資源來提高組織績效，是有效的人力資源開發手段，即通過提高成員的績效達到改善組織績效的目的[2]。建立基于信息技術的社區衛生服務機構績效考核系統，可以為管理機構提供有效的手段，從而提升社區衛生服務機構的整體能力。本文通過梳理社區衛生信息系統建設的理論條件，調查分析我國社區衛生信息化基礎及績效考核系統建設的現實性需求，論證了社區衛生服務機構績效考核系統建設的可行性，還基于目前我國社區衛生服務機構績效考核信息系統建設存在的問題提出了有針對性的建議。

1 社區衛生服務機構績效考核系統建設的必要性

隨著醫藥衛生體制改革的不斷深入，國家對社區衛生服務機構提出了更高的要求，明確提出加快社區衛生的發展和綜合改革，建設以社區衛生服務中心為主體的城市社區衛生服務網絡，在管理模式上不斷創新，調整支出結構，增加投入，建立健全穩定的城市社區公共衛生服務經費保障機制，在對社區衛生服務機構全面績效考核的基礎上核定補助資金的發放等要求[3-4]。

科學準確的績效考核是提高社區衛生服務能力和科學管理水平的重要工具，開展社區衛生服務績效考核可以有效加強對社區衛生服務機構管理的控制，完善服務功能，調動醫務人員積極性，提高服務質量和工作效率，體現社區衛生服務機構公益性質，切實使群眾受益[5]。

目前，我國社區衛生服務績效評價停留在手工方式階段，不僅消耗大量人力物力，而且管理部門難以及時掌握轄區機構的運行狀況。又由于考核方案制定復雜，評分標準的設置、考核指標的選擇均缺乏科學有效的方法和技術支持，導致績效考核的效率較低。信息技術的運用能夠在提高績效考核效率的同時，為社區衛生服務的績效管理提供循證支持。為了切實發揮社區衛生服務的作用，全面提升服務水平，須建立一套及時有效、基于業務數據自動生成的績效考核系統，為管理部門的財政支付與補貼分配提供科學依據。

2 社區衛生服務機構績效考核系統建設的可行性

2.1 我國社區衛生信息系統和績效考核建設的理論條件

2.1.1 國家政策條件 我國自2006年實施了以“深化改革、完善社區衛生服務績效管理”為核心的一系列政策措施以來，政府對如何創新和完善績效考核來提升社區衛生服務的質量和水平給予了高度關注。2009年，中共中央、國務院印發《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》將“實現人人享有基本醫療衛生服務”作為醫改的目標，社區衛生服務是實現這一目標的基礎和載體，關系到千家萬戶，是人民群眾最關心的民生問題。2010年，衛生部和財政部聯合印發了《關于加強基本公共衛生服務項目績效考核的指導意見》；2011年7月，衛生部印發了《社區衛生服務機構績效考核辦法》，目的在于逐步推進基本公共衛生服務均等化，提高服務質量和工作效率，體現社區衛生服務公益性。

2.1.2 信息化支撐條件 目前信息技術已經逐步滲透到社區衛生服務領域，它規范了社區衛生服務的流程，提高了社區衛生資源的利用率，促進了信息的共享和傳遞。社區衛生信息系統建設日趨火熱，眾多的科研機構和軟件公司都相繼推出了社區衛生服務信息系統軟件。社區衛生信息系統是以居民健康檔案信息系統為核心，以全科診療、收費管理、藥房(品)管理等為主要的功能模塊，滿足居民健康檔案管理、經濟管理、監督管理和公共衛生信息服務管理等基本需求。

社區衛生的信息系統為績效考核提供了基礎支撐條件。比如北京市東城區利用信息技術，實現了收支兩條線下的人工與自動考核相結合的評價機制；上海市閔行區在建立區域衛生信息平臺的基礎上，實現從基層業務人員到社區衛生服務機構的績效考核自動化。這些典型的實例也論證了在現有社區衛生信息化基礎條件下，社區衛生服務機構績效考核系統建設的可行性。

2.2 社區衛生信息化及績效考核問卷調查結果 為進一步了解社區衛生信息化的發展和績效考核情況，我們選取了部分社區衛生服務機構進行了問卷調查。本次調查選取24所社區衛生服務機構，其中北京市15所，浙江省6所，安徽省3所。所調查的社區衛生服務機構中有19所(79.2%)社區衛生服務機構既建立了社區衛生服務信息系統，也開展了績效考核工作。

2.2.1 社區衛生信息系統建設情況 對已建立社區衛生信息系統的20所社區衛生服務機構進一步分析，在系統開發方面，由上級行政部門配發的有8所(40.0%)，由軟件公司開發的有8所(40.0%)，其余4所(20.0%)直接購買信息系統成品。在系統維護方面，有16所(80.0%)社區衛生服務機構設置了專職的信息管理及網絡維護人員，其余4所(20.0%)未設置專職人員進行管理。在數據庫建設方面，有17所(85.0%)社區衛生服務機構建立了數據庫，數據量大部分處在10 G左右，僅有4所社區衛生服務機構的數據量超過100 G；其余3所(15.0%)社區衛生服務機構未建立數據庫。

在數據庫內容方面，17所建立了數據庫的社區衛生服務機構存放較多的信息類型是門診費用信息、門診處方信息、門診診療信息、患者基本信息、統計報表數據及社區衛生財務信息。見表1。

表1 社區衛生信息系統數據庫存放數據統計

Table1 Statistics of store data in community health information system database

排序數據類型社區衛生服務機構數量(所)比例(%)1門診費用信息17100.02門診處方信息1694.13門診診療信息1588.24患者基本信息1588.25統計報表數據1482.46社區衛生財務信息1164.77住院費用信息635.38臨床檢驗信息635.39住院診療信息529.410住院護理信息529.411住院處方信息423.5

在系統功能方面，20所建立了社區衛生信息系統的機構全部實現了健康檔案子系統功能，90.0%實現了基本醫療子系統功能，而計劃生育技術服務子系統功能僅有5.0%的機構實現。見表2。

表2 社區衛生信息系統功能統計

在系統互聯互通方面，95.0%的社區衛生服務機構的信息系統實現了與醫保信息系統互聯互通，其次是傳染病直報信息系統、計劃免疫信息系統、區域衛生信息系統、新農合信息系統及婦幼保健綜合管理信息系統，僅有5.0%的社區衛生服務機構的信息系統與遠程醫療系統進行了互聯。見表3。

在信息安全技術應用方面，采用防病毒軟件、數據庫本地備份、防火墻3項技術的社區衛生服務機構較多，而鏈路冗余、數據審計以及日志審計3種措施僅有少數的社區衛生服務機構的信息系統采用。見表4。

在身份認證方面，全部20所社區衛生服務機構的信息系統均采用靜態用戶名密碼的方式，僅有1所(5.0%)機構的系統同時采用了身份識別卡認證的方式，均未采用更為安全的動態密碼和數字證書等認證方式。

在電子健康檔案建設方面，在20所建立電子健康檔案系統的社區衛生服務機構中，有19所(95.0%)機構同時建立了個人電子健康檔案和家庭電子健康檔案，個人電子健康檔案建檔數為2萬～4萬份，家庭電子健康檔案建檔數為1.5萬～2萬份；其中55.0%的機構采取就診時實時更新的方式，另有40.0%采取定期手動更新的方式。見表5。

表3 社區衛生信息系統互聯互通情況

表4 社區衛生信息系統信息安全技術應用情況

Table4 Applications of information security technology in community health information systems

排序信息安全技術社區衛生服務機構數量(所)比例(%)1防病毒軟件1995.02數據庫的本地備份1680.03防火墻1050.04數據庫的異地備份840.05VPN專網840.06漏洞掃描735.07入侵檢測525.08日志審計315.09數據審計210.010鏈路冗余15.0

表5 社區衛生服務機構電子健康檔案建設情況

Table5 Construction of electronic health records in community health service institutions

社區衛生服務機構數量(所)比例(%)建立個人電子健康檔案20100.0建立家庭電子健康檔案19 95.0 更新方式 就診時實時更新11 55.0 定期手動更新 8 40.0 其他 1 5.0

2.2.2 社區衛生服務機構績效考核情況 對22所已開展績效考核的社區衛生服務機構進行分析，在績效考核方案制定方面，有14所(63.6%)社區衛生服務機構自行制定，5所(22.7%)由縣級衛生行政部門統一制定，2所(9.1%)由市級衛生行政部門統一制定，1所(4.6%)通過其他方式制定。

在績效考核方式方面，有15所(68.2%)社區衛生服務機構采取通過信息系統輔助收集整理原始數據，人工進行考核的方式進行；其余7所(31.8%)采用純人工方式進行考核。

在應用績效考核系統方面，僅有湖州市吳興區織里鎮社區衛生服務中心建設了績效考核系統。其部署模式采用統一配備的方式，結合社區衛生服務機構管理人員錄入與自動從社區衛生服務信息系統獲取兩種方式來獲取數據，并認為目前使用的績效考核系統功能合理。

2.3 社區衛生服務機構績效考核系統的現實需求 社區衛生服務機構績效考核是保障“六位一體”業務、促進電子健康檔案發展、維持社區衛生服務穩定順利推進的有效途徑。隨著計算機技術、網絡通信技術的不斷發展，國家對社區衛生服務機構的績效考核提出了更高的要求。

2.3.1 準確、高效決策的需求 隨著社區衛生服務不斷的深入和細化、業務數據量不斷的增長，面對大量數據和有限的人力資源，快速做出高效決策是亟需解決的重要問題。截至2009年，我國擁有社區衛生服務中心(站)達24 999個[6]，隨著農村城市化和城鄉一體化的不斷推進，社區衛生服務機構數將會穩步增長。衛生行政部門需要借助不斷發展的計算機技術和網絡技術來組織這些大量信息進行分析和利用，從而更好地監管社區衛生服務機構的運行，并做出準確、高效的決策以促進社區衛生服務的不斷發展。

2.3.2 社管中心和社區衛生服務機構進行績效比較的需求 國外發達國家在社區衛生服務方面有很多經驗值得我們借鑒。但由于各國國情、衛生體系和制度不同，社區衛生服務機構的發展仍需不斷摸索，探索出一條適合我國國情的、具有中國特色的社區衛生服務發展的道路。兄弟省份或地區以及典型的社區衛生服務機構的優秀做法，是社區衛生服務機構學習的優秀素材。但由于缺乏對這些信息的采集、加工、比較和總結，這些優秀素材的獲取困難成為阻礙社管中心和社區衛生服務機構之間互相學習的重大障礙。社區衛生服務機構的績效考核信息系統將會使這一過程變得省時、省力和高效，并將完善績效考核閉環回路，滿足社區衛生服務運營績效螺旋上升的需求。

2.3.3 減少考核成本的需求 社會資源是有限的，人們的需求是無限的。黨的十六大三中全會重點提到要建設資源節約型社會。國家對社區衛生服務機構進行績效考核也應本著在達到考核目的的基礎上，努力減少人、財、物考核成本。社區衛生服務機構績效考核信息系統的建設將盡可能降低考核成本。

2.3.4 定期監測業務運行的需求 傳統的社區衛生服務機構績效考核形式一般采用年考核制，考核間隔較長，不利于國家衛生主管部門和社管中心及時了解社區衛生服務機構在運營過程中存在的問題。績效考核信息系統的建立，將會因其數據采集的便利性，可實行季度考核和月考核的模式，使衛生行政部門和各社管中心及時了解社區衛生服務業務運行。

2.3.5 按主題深入挖掘數據的需求 績效考核數據中蘊含著信息，信息中蘊含著決策思路和決策依據。運用數據挖掘技術對社區衛生服務機構的績效考核數據和居民健康檔案數據進行深入分析，按主題進行挖掘，提煉出有用的信息，為政府做出重大決策提供依據。

3 我國社區衛生服務機構績效考核系統建設的建議

3.1 社區衛生服務機構績效考核系統需求迫切 由于國家對社區衛生服務機構職能劃分和功能定位不斷清晰，對社區衛生服務機構的服務能力提出了新的要求，因此需要以績效考核為手段促進社區衛生服務機構的良性發展。為科學、高效、準確地獲取考核所需的業務數據以及分析考核結果，因此有必要建設一套集數據采集、數據處理、考核方案設置、考核結果分析等功能為一體的社區衛生服務機構績效考核系統。

3.2 自動采集業務數據切實可行 目前，大部分社區衛生服務機構都已建立了業務管理信息系統，且這些系統大多以成形產品的形式購置或引進，因此在一定區域內的系統功能和數據之間差異性不大，為績效考核業務數據的自動獲取提供了有利條件。并且由于絕大多數社區衛生服務機構的信息系統均包含了績效考核所必需的基礎數據和業務數據，因此具備了自動采集考核數據的基礎。

3.3 系統建設應盡量減少業務系統改造 目前，大部分社區衛生服務機構雖然配備了專職人員負責信息系統的日常維護，但是由于專職人員并未參與系統開發，系統功能升級改造工作還需要實際開發的軟件公司負責。因此在設計績效考核系統時，應盡量減少對業務系統的改造，盡可能利用區域衛生信息平臺數據進行考核計算。

3.4 考核方案配置應具備靈活性 目前，社區衛生服務中心的績效考核方案分兩類，一類針對內部員工，一類針對中心整體運行。其中內部員工的績效考核方案大部分由中心自行制定，中心的整體運行績效考核方案由市或區衛生行政管理部門出臺指導意見，中心再針對本單位的實際情況與上級管理部門商定評分標準。因此，在設計社區衛生服務機構績效考核系統時，在注重考核方案的可比性同時應強調配置考核方案和評分標準的靈活性。如果有條件，績效考核信息系統還應能為考核方案和評分指標的設定提供科學翔實的依據。

1 Gliekmanand SW,Petersou ED.Innovative health reform models：Pay for performance initiatives[J].The American Journal of Managed Care,2009,15(10):300-305.

2 陳蝦，陶紅兵，羅樂宣，等.國內外社區衛生服務經費分配與績效管理體系的情況和分析[J].中國全科醫學，2011，14(6)：1763.

3 中共中央 國務院.關于深化醫藥衛生體制改革的意見[Z].2009.

4 財政部，衛生部.城市社區公共衛生服務專項補助資金管理辦法[Z].2008.

5 衛生部.社區衛生服務機構績效考核辦法(試行)[Z].2011.

6 衛生部.中國衛生統計年鑒2012[M].北京：中國協和醫科大學出版社，2011.