政府向社會組織購買公共服務的發展困境及道路選擇

楊柯

摘要：政府向社會組織購買公共服務成為當前我國最重要的政府與社會組織合作治理模式，它對于構建多元合作的公共服務體系具有重大意義。然而由于多種因素的影響，目前我國政府向社會組織購買公共服務陷入了一系列的發展困境：態度困境、制度困境、體制困境以及技術困境。為了深入解析這些困境并提出解決方法，文章從“信任文化建設、法律法規保障、政策支持和評估體系設計”等四個要素入手，來構建完善我國政府向社會組織購買公共服務的理論模型，并據此模型提出若干對策建議。

關鍵詞：社會組織；公共服務：購買

中圖分類號：C916.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544（2013）01-0129-04

近年來學界和實踐界的一個熱點議題——政府向社會組織購買公共服務，日漸成為當前我國最重要的政府與社會組織合作治理模式。所謂“政府向社會組織購買公共服務”（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公共招標方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據定者或者中標者所提供的公共服務的數量和質量。來支付服務費用。…目前我國政府向社會組織購買公共服務的范圍逐步擴大到養老服務、青少年服務、社區矯正服務、就業服務、醫療衛生服務等諸多公共服務的領域。伴隨著我國服務型政府的建立和公共服務社會化，POSC已經成為一種新型政策工具，它對于推動政府職能轉變，構建多元合作的公共服務體系具有重大意義。

盡管目前不少部門和地方都在努力探索POSC的實踐形式，然而由于文化心理、制度保障、體制建構以及技術工具等要素的缺失和不足，造成了POSC在我國先天發育不足，后天發展無力。從整體上看，發展水平舉步不前。為了充分發揮社會組織彌補市場機制和國家機制的本原功能，加速公共服務社會化進程，本文試圖探索POSC在我國發展困境背后的基本影響要素，厘清這些要素間的基本關系，并基于“信任文化建設、法律法規保障、政策支持和評估體系設計”等四個要素，來構建我國POSC發展困境的解釋框架，不僅具備邏輯上的合理性，更有著現實中的實踐性。

一、社會組織參與公共服務的現實意義

社會組織的運行機制能夠把市場機制和社會自治力量有機結合起來，解決市場和政府的雙重失靈，更是通過參與公共服務供給等方式，從而拓寬了公共服務的范圍和內涵。

第一，社會組織能夠以靈活的供給方式來滿足不同層次、不同方而的公共服務需求。社會組織在組織體制、組織結構以及活動方式上有很大的彈性，這樣就有利于其根據不同地區、不同領域的條件變化及時作出調整，具有很強的適應性。加之社會組織規模小，活動反應快，比國家具有更大的靈活性，因而可以有效填補政府和市場的公共服務真空地帶。這一點在近年來的實踐中已是屢見不鮮。社會組織在養老服務、社區醫療服務、殘疾人服務、城市管理服務、社會救助服務等方面均發揮了重要作用。

第二，社會組織能夠及時有效地滿足公共服務的多樣化與異質性要求。政府作為公共利益的實現者，面向的是所有社會成員，其行為必須具有普遍性，所提供的公共物品和服務也趨向于適應普遍性的要求。同時，近年來社會發展和社會結構日趨復雜化，整個社會的價值觀也越來越多元化，不同的人群有不同的公共服務需求和評價標準，這種復雜性致使政府基于均等的公共服務供給難以滿足各類群體的多元需求。因而，在政府為公共服務供給感到力不從心的時候，社會卻對公共服務并不買帳，雙方的利益與價值分歧增加了政府與社會之間的緊張關系。而作為一支重要的社會自治力量，社會組織本身就代表不同的社會群體，因此有廣泛的網絡資源，可以照顧到社會的方方面面，能夠針對特殊群體的特殊需要提供有針對性的服務。特別是在捕捉社會服務需求的變化信息方面，比政府和市場主體更靈敏、更直接，從而使公眾的多元需求得到最大意義上的滿足。

二、政府向社會組織購買公共服務在我國的發展困境

如上所述。政府應當積極促成社會組織參與公共服務供給，以期發揮其獨特優勢。在此前提下，POSC作為一種重要的政策工具，本應保證政府與社會組織聯手高效提供公共服務。然而整體上看，目前并未充分發揮出有效連結政府與社會的作用，反而在實踐中陷入發展困境。筆者結合現有文獻資料和實證調研，認為目前POSC在我國的發展困境主要包括態度困境、制度困境、體制困境以及技術困境。

（一）態度困境：政府、社會組織和公眾三方的有效信任不足

在公共服務的合作治理中，作為POSC的三方主體：政府、社會組織與公眾之間相互信任是POSC的根基。沒有信任，任何合作都不能展開。甚至有學者提出，在所有推動政府與非營利組織合作的因素中，信任是最重要的。它是社會關系的基礎與根本，是所有持久的伙伴關系的必備要件。

POSC在西方發達國家得到大范圍適用并不緣于偶然機遇，很大程度上是與西方國家文化相適應。西方文化講究流動與進取，提倡契約與合作，這就使得西方文化中注重“伙伴”與“參與”觀念。在政府向社會組織購買公共服務中，政府、社會組織與公眾的三方信任對于POSC順利實行至關重要。政府是基于對社會組織和公眾的信任才能夠通過項目化的運作方式向其購買服務并讓公眾享用：社會組織是基于對政府和公眾的信任才愿意購買政府的服務：公眾是基于對政府和社會組織的信任才能夠選擇社會組織提供的服務或者捐助社會組織和志愿者。

較之西方文化的流動與進取，中國文化講究靜定與保守。與西方文化中倡導“伙伴”與“參與”的觀念不同，中國文化注重“等級”與“秩序”的觀念，造就了家國一體的總體性社會。新中國成立后在計劃經濟體制影響下，社會組織形態又表現為以“單位”為基礎，整個社會仍習慣于自上而下的決策體制，政府占有主導地位。對社會力量表現出不信任的態度。在POSC中，這種不信任的態度集中體現為從社會組織處購買公共服務還心存顧慮：在政策上設置諸多條件以提高對社會組織進入購買流程的資質要求。對此，國外學者分析到：“發展中國家和轉型經濟體的政府，大部分都相對不信任公民社會，依然守著傳統觀念，把國家作為首選。政府，傾向于依靠自己的設備，而不是尋求和民間社會合作來解決問題。在很多案例中，將非政府組織即使不看作是敵對的，也至少是持懷疑的態度”。

與此同時，在POSC中，社會組織或是出于擔心因過多的政府干預而失去自主性，或是出于對于政府官僚化和低效率的不認同等原因，有時也對從政府處購買公共服務持懷疑態度。而作為三方主體之一的公眾，在“總體性社會”這種社會結構的長期浸潤下，也表現出對社會組織所提供服務不信任的態度，認為“有風險”和“靠不住”。這樣一來，沒有三方互信的基礎，POSC的實施效果就無從談起。

（二）制度困境：相關法律法規不健全

社會組織要獲得生存的空間，必須依賴于法律法規關于社會組織地位與活動范圍的界定。如果沒有此種界定，社會組織便失去了合法性基礎。

目前我國政府向社會組織購買公共服務尚處于起步與探索階段，缺乏統一的相關法律法規可循。迅速膨脹的公共服務需求與相對滯后的供給市場發展的雙重矛盾，使得在各種服務購買政策的推動下，購買方式總體上表現出明顯的非制度化特征。2003年實施的《政府采購法》盡管規定了政府采購的范圍包括貨物、工程和服務，但在細化的《政府采購品目分類表》中，印刷出版、咨詢、信息服務、維修、保險、租賃、交通車輛維護、會議、培訓、物業等十大類服務項目都是針對行政部門的后勤服務，而范圍更廣泛、更重要的公共服務如教育、公共衛生、社會福利等并未納入其中，這就使得POSC在我國缺少剛性的法律制度保障。以我國社會組織發育較好的地區廣東省為例，目前還有85%的社會組織未能承擔政府轉移的職能，91%的社會組織未得到政府購買服務。其他一些地方盡管也做過一些職能委托，但多數是基于熟人、礙于情面，并沒有形成制度性安排。較之國外，公共服務采購項目擁有完備的制度保障，并且在政府與社會組織的合作深度和合作廣度上，呈現出逐漸擴展的趨勢。

（三）體制困境：政府購買服務的政策空間有限

在政府向社會組織購買公共服務的過程中，政府政策在諸多方面影響著社會組織的發展。在政策支持中，政府對社會組織的資金扶持是一個重要方面。政府的資金扶持可使社會組織獲得更多的資源來提供公共服務。國外一些非營利組織運轉的資金來源主要依靠政府撥款，且依賴性越來越強。比如，22個國家的研究數據顯示，來自公共部門的資金平均占到非營利組織總收入的40%。即使在自由主義盛行的美國，其非營利組織收入的29.4%也來自政府。就當前我國POSC中資金而言，其主要是不同政府部門內部可支配資金，由于POSC沒有納入財政預算科目，其結果導致政府資金扶持的隨意性和不確定性。在社會捐贈有限的情況下，政府扶持的資金匱乏成為制約其發展的主要瓶頸之一。

其次，相關數據表明，目前的政府購買項目，主要集中于非基本公共服務的社區服務、生態環境以及政府為發展地方經濟而扶持的行業發展等領域。而在基本公共服務領域，比如教育領域，政府購買服務相對較少。這種現狀與目前的公共服務體系結構息息相關。眾所周知，在公共服務提供者中，除政府外，還有一個頗具中國特色的龐大的提供主體——事業單位。由于目前大部分公共服務經費都是職能部門下撥給下屬事業單位，這種撥付制度使得在傳統事業單位占據強勢的領域，社會組織很難與之抗衡，因而只能在沒有強大事業單位系統的社會服務領域里發展。可以認為。在公共服務體系中，事業單位的龐大體系對某些社會組織獲得購買服務項目構成了極大的擠壓效應，這種體制的路徑依賴效應致使社會組織參與公共服務供給嚴重滯后于社會發展。

（四）技術困境：科學的評估體系缺失

要想全面了解社會組織所提供的公共服務的效果，科學的績效評估體系是重要基礎，它直接關系到POSC的實施效果。當前我國有關POSC的績效評估體系的設計表現出較大的隨意性，在評估內容的確定、評估主體的選擇、評估指標的遴選、評估方法的應用等方面有待完善。比如，評估內容上重點不突出，難以完全實現評估效果；評估主體多以政府官員或專家學者為主、而作為服務的接受者，社會公眾少有參與的機會，由此影響評估結果的客觀性和公正性；評估標準缺乏科學合理的評估指標體系，各類指標的權重配比缺乏科學測算；除此之外，評估流程效率低下且缺乏組織機構的有力保障等。

三、完善我國政府向社會組織購買公共服務的路徑選擇

（一）完善我國政府向社會組織購買公共服務的理論模型構建

對于處于政府向社會組織購買公共服務的起步階段而言，POSC中出現的上述三種困境呈現出典型的結構性特征。筆者結合現有研究成果，提出從“信任文化建設、法律法規保障、政策支持和評估體系設計”等四個要素的建構，來構建完善我國政府向社會組織購買公共服務的理論模型（如圖1），進而對于擺脫上述困境、增強POSC這一政策工具可持續性發展提出有針對性的對策建議。

要強調的是，上述四種要素間彼此關聯和作用，形成一種互動關系結構。這四個要素分別對應的是四個層次：文化層、制度層、機制層和技術層。其中：信任文化屬于最高的文化層面，這種文化認同是人類對于文化的偏愛與傾向性共識，它將從本源上支配著人類的價值取向和行為準則；法律保障可歸于制度層面，這是POSC的合法性基礎；政策支持構成了機制層面，主要涉及政府內的領導者如何表達和提供各種政策上的支持：評估體系設計屬于技術層面，主要是從管理工具的角度，提出科學的POSC評估技術方案。該模型顯示，只有在文化心理轉變、制度改革、機制優化以及技術改進等四方面協同推進，才能逐步建立政府與社會組織的合作伙伴關系，共同承擔公共服務責任。

（二）完善我國政府向社會組織購買公共服務的具體改革路徑

1.大力培育基于合作基礎上的信任文化。只有建立長期的合作信任關系。才能在長久合作的利益分享基礎上培育持續合作動力。有學者認為解決信任危機的一個可行途徑就是加強信息交流與互動，以形成較為牢固的“認知型信任”。基于此，對政府而言，信任不只意味著與社會組織共享價值和理想，更應當具備一套完整的有制度結構保證的可聯系的政治支持。所謂政治支持，是要求一旦公共服務供給合作關系得以確立后，政府必須要積極參與到合作項目中去；政府要以平等、客觀和理性的態度來對待合作實施過程中可能的挑戰，并愿意承擔其中的風險。而不是簡單地寄以不切實際的過高期望；要選擇一個合適的合作伙伴，這個選擇應以其在公共服務供給相關領域里的業績為標準，而不是僅僅考慮競標價格；要能通過制度性結構，有效地與合作者進行雙方信息的互換，以及在此基礎上展開可能的談判。

對于社會組織而言，要積極謀求與政府持續的、信息交流廣泛的行動。社會組織應當通過合法途徑加強與政府的交流，增進信任。在交流過程中，特別是社會組織的負責人和組織精英應當發揮更大的作用，主動投入到這一行動中來。不可否認，在實踐中。政府官員與社會組織負責人建立親密關系對于加強信任文化的構建起到至關重要的作用。

對于公眾而言，政府要注重提高公民素質，增強其參與意識和參與能力。各級政府要積極嘗試民主參與機制創新，努力暢通多種有效參與渠道，推動電子政務發展；社會組織也要積極與公眾進行信息互動與交流。使公眾對其提供的公共服務有充分的知情權，以建立良好的POSC運行的社會基礎。

2.進一步健全政府購買方面的法律制度，推動其契約化和制度化發展。良好的法律制度保障能夠為整個購買項目的運行和管理提供制度保障，使政府向社會組織購買公共服務的相關活動在一定的規則下進行有序運作。針對目前《政府采購法》中并沒有包括面向公眾提供的公共服務，地方政府應當積極探索適應當地經濟社會發展需求的政策法規。一種可行的作法是借鑒國外，把社會組織提供的公共服務的領域和內容納入分類表中。以美國為例，1988年馬薩諸塞州15家政府機構向1200多個非營利組織購買酒精中毒康復治療、干預家庭危機、教外國移民的孩子學英語、日托等服務，約有200多種服務項目被政府納入社會服務的購買體系中。或是制定專門的地方性購買法規。明確將社會組織納入公共服務購買的對象，使服務采購的范圍擴展到公共服務，POSC具有明確的制度保障。目前我國部分地方政府文件已經對此有所創新。比如在成都的錦江區，區委、區政府出臺了《關于培育和發展社會組織的意見》和《政府向豐十會組織購買服務項目指導目錄》等一系列推動政府購買服務和扶持社會組織發展的政策文件；2006年，寧波市財政局下發《關于大力推進公共服務實行政府采購的工作意見》，將教科文體、社會保障等納入政府采購范圍。以上政策法規都是地方政府的有益嘗試，但就整體而言，政府向社會組織購買公共服務的制度化仍有待政府采購法律法規及相應財政制度體系的完善。

3.營造一個有利于社會組織參與政府購買的政策環境。政府選擇應該著眼于建構一個面向社會組織購買服務的政策框架，營造有利于社會組織參與政府購買的政策環境。具體而言，政府應當通過一定的方式將一部分公共服務的資金通過公開招標等方式，采購基礎民生領域的公共服務，撥付給較成熟的公益性社會組織，使其參與到公共服務的提供中。同時，嘗試建立穩定的公共財政專項投入機制購買社會組織服務。國外先進經驗表明，只有將POSC納入財政預算科目，才能有效保障資金使用的合法性與穩定性。為提高資金使用效率，有必要納入公共預算。政府根據擬購買的公共服務細目安排資金，資金預算經同級人大批準后與公共服務細目一并向社會公布，為后續的服務招投標做好準備。總之，應當積極探索拓寬各種投入方式。促進社會組織參與公共服務供給。

針對事業單位對某些社會組織獲得購買服務項目構成極大的擠壓效應，依據當前現實狀況，可操作性的做法是在事業單位并不強大的社會服務和社區服務領域，通過地方政府的政策鼓勵和制度創新，推動政府向社會組織購買公共服務的展開。從長遠上看，依然要加大探索事業單位的分類改革。在科學分類的基礎上，可以將某些事業單位轉換成法定監管機構；將依附在行政主管部門的某些事業單位轉換成市場主體，實行市場化運作；而更多的事業單位依據其提供的服務是否具有普惠性，在一些非基礎類的公共服務領域，可以考慮將事業單位轉為社會組織。從根本上說，政府應當搭建一個與各種社會組織合作提供公共服務的公平制度平臺。

4.探索設計科學的政府向社會組織購買公共服務的績效評估體系。針對政府向社會組織購買公共服務構建科學合理的績效評估體系不僅是測定公共服務效果的有效手段。探索設計科學的績效評估體系，應當注意以下幾點：第一，評估體系的各要素必須配置合理，如具備清晰明確的評估目標，可操作性的評估內容，科學高效的評估流程等：第二，評估主體的選擇不僅要重視政府部門的評估，還要積極引入第三方評估，特別是公民評估并確保形成制度化；第三，制定明確的評估標準，評估指標體系的權重配比必須經過科學測算；第四，評估過程結果要向社會公眾依法公開，及時反饋公眾意見，以確保績效評估核心價值的體現。

四、簡要結論

有效吸納社會組織參與到公共服務供給中，這既是現代社會構建多中心合作治理體系的內在需要，也是建設服務型政府的本質要求。本文以目前我國政府向社會組織購買公共服務的發展困境作為分析對象，系統分析了態度困境、制度困境、體制困境及技術困境，并構建了完善我國政府向社會組織購買公共服務的理論模型，最后提出相關對策建議。（參見表1）。

為了進一步完善政府向社會組織購買公共服務，應大力培育信任文化和相關法律制度建設，為其持續合作創造柔性約束和制度基礎。同時，積極營造有利于社會組織參與購買的政策環境，并努力探索設計科學的績效評估體系。從“信任文化構建、法律制度保障、政策支持、評估體系設計”等四個要素人手，不斷對其加以改進和完善，以有力推動多元高效的公共服務體系的構建。

責任編輯 楊小民