包容性社會政策的建構與公共服務創(chuàng)新

袁年興

摘要：作為科學發(fā)展觀在社會實踐和社會決策中的系統(tǒng)性拓展，“包容性增長”為中國社會政策的完善提供了重要的理論指導。包容性社會政策的核心內(nèi)容在于落實“以人為本”及“成果共享”的公共服務政策?；诤贾菔猩铣菂^(qū)的例證，構建包容性社會政策的基本規(guī)范包括：堅持公平正義的社會主義價值觀和效益優(yōu)先原則；堅持“議行合一”的組織原則，在憲政現(xiàn)實基礎上實現(xiàn)公共權力和公共利益的辯證統(tǒng)一；推動公民積極參與社會治理和公共服務，拓展從民生到民權的制度空間。

關鍵詞：基本現(xiàn)代化；包容性公共服務：上城區(qū)

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544（2013）01-0166-06

進入21世紀，全球化背景中的國家與社會的關系發(fā)展到了一個日益復雜且又比較微妙的歷史進程，世界諸多國家的社會政策革新無不與現(xiàn)實世界的緊張狀態(tài)緊密關聯(lián)。對于中國而言，立足于馬克思主義的立場，未來社會“管理”的所有方面將是完全負責的，人民的“共同意志”將占主導地位。因此，摒棄西方社會管理理論的意識形態(tài)，探索與中國行政生態(tài)相適應的社會管理范式，應是中國社會管理創(chuàng)新的邏輯選擇，也將是中國實現(xiàn)社會主義初級階段根本任務的必由之路。正如十八大報告中強調(diào)：“當前，世情、國情、黨情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，我們面臨的發(fā)展機遇和風險挑戰(zhàn)前所未有。全黨一定要牢記人民信任和重托，更加奮發(fā)有為、兢兢業(yè)業(yè)地工作，繼續(xù)推動科學發(fā)展、促進社會和諧，繼續(xù)改善人民生活、增進人民福祉，完成時代賦予的光榮而艱巨的任務?！弊鳛榭茖W發(fā)展觀在社會實踐和社會決策中的系統(tǒng)性拓展，“包容性增長”為中國社會政策的完善提供了重要的理論指導。就當下及未來一段時間而言，如何將這一范疇融入社會發(fā)展的政策與實踐中，這是一項具有重要現(xiàn)實意義和理論價值的課題。從此層意義出發(fā)，本文圍繞著“包容性增長”的價值理念及其社會政策內(nèi)涵，以杭州市上城區(qū)為例證，系統(tǒng)論述包容性社會政策的基本規(guī)范，希望能給正處在快速轉型中的中國社會政策建設與社會管理創(chuàng)新帶來一些啟示。

一、文獻分析：“包容性增長”理念及其政策內(nèi)涵

“包容性增長”的概念具有極為豐富的含義。“包容性增長”譯自英語復合名詞“Inclusive Growth”，其中心詞是“Growth（增長）”，常常與“"Economic（經(jīng)濟的）”搭配使用。作為一種使經(jīng)濟增長合理化、合法化、常規(guī)化的重要手段。“包容性增長”的初始意義源自于2007年10月亞洲開發(fā)銀行組織的“新亞太地區(qū)的包容性增長與貧困減除”國際研討會，主要是指“有效的包容性增長（發(fā)展）戰(zhàn)略需集中于能創(chuàng)造出生產(chǎn)性就業(yè)崗位的高增長，能確保機遇平等的社會包容性以及能減少風險，并能給弱勢群體帶來緩沖的社會安全網(wǎng)”。從亞洲銀行的界定來看，“包容性增長”實際上已跨越了發(fā)展經(jīng)濟學的范疇，擴展到發(fā)展社會學的社會經(jīng)濟體制領域，其中蘊涵著兩個層面的內(nèi)涵：首先?！鞍菪栽鲩L”是建立在多樣性和多元化的基礎之上，“包容性增長”意味著異質(zhì)共生的價值理念；其次，“包容性增長”的目的在于社會發(fā)展，除了經(jīng)濟增長以外，還應該包括制度、社會、產(chǎn)業(yè)、管理的結構以及人的發(fā)展，而人則是“包容性增長”的最終落腳點。

中國是包容性增長的積極倡導者，更是包容性增長的積極實踐者。2009年11月，胡錦濤在亞太經(jīng)濟合作組織上發(fā)表題為《合力應對挑戰(zhàn)，推動持續(xù)發(fā)展》的講話，首次使用“包容性”這一概念，強調(diào)“統(tǒng)籌兼顧，倡導包容性發(fā)展”。2010年9月，在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議上，胡錦濤又發(fā)表《深化交流合作，實現(xiàn)包容性發(fā)展》的致辭，系統(tǒng)闡述了中國對包容性發(fā)展的認識和實現(xiàn)包容性發(fā)展的主要途徑。在此后諸多重要的國際會議上，如2010年的金磚國家會議和博鰲亞洲論壇上，中國政府反復闡述并豐富了“包容性增長”的內(nèi)容。于是，有學者指出，中國“包容性增長”的內(nèi)涵包括：（1）改善不平等或收入分配狀態(tài)；（2）擴展社會各階層特別是弱勢群體獲得發(fā)展的機會；（3）提高社會各階層特別是弱勢群體參與增長過程的能力；（4）確保社會各階層特別是弱勢群體公平地享有增長成果。也有學者認為，在社會政策包容化的過程中，我們應努力關注更多不同群體的權益，重視底層群體及弱勢群體的賦權，與此同時，大力發(fā)展我國的社會工作事業(yè)。學界相關結論顯然都還不足以解釋“包容性增長”作為一種價值理念在社會政策層面的內(nèi)涵。

其實，中國深入貫徹落實科學發(fā)展觀，積極構建和諧社會，本身就具有“包容性增長”的涵義。十七大報告中明確指出：“科學發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧?！痹谶@里，科學發(fā)展觀的核心以圍繞人的全面發(fā)展而制定，其中人的基本生存需求和生存空間的不斷被滿足，是一切發(fā)展的基石。也正如胡錦濤在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議上的致辭中強調(diào)：“實現(xiàn)包容性增長，根本目的是讓經(jīng)濟全球化和經(jīng)濟發(fā)展成果惠及所有國家和地區(qū)、惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展?！秉h的十八大報告進一步強調(diào)了共同富裕是中國特色社會主義的根本原則，“要堅持社會主義基本經(jīng)濟制度和分配制度，調(diào)整國民收入分配格局，加大再分配調(diào)節(jié)力度，著力解決收入分配差距較大問題，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進?！憋@而易見，“包容性增長”與科學發(fā)展觀一脈相承，是科學發(fā)展觀在社會實踐和社會決策中的具體化和系統(tǒng)性拓展。

由于處于社會轉型的關鍵時期，當前中國面臨著一系列的社會矛盾和問題?！鞍菪栽鲩L”的提出，意味著從“發(fā)展是硬道理”的原初立場出發(fā)，開始重點思考如何發(fā)展、發(fā)展的目的、發(fā)展的方式等系列問題。在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議上的致辭，胡錦濤還指出：“我們將以科學發(fā)展為主題，以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，加快推進經(jīng)濟結構調(diào)整，大力加強自主創(chuàng)新，切實抓好節(jié)能減排，不斷深化改革開放，著力保障和改善民生，促進社會公平正義，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，切實做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！痹谑舜髨蟾嬷校嘘P于社會發(fā)展與人民利益的辯證關系上升到了“人的全面發(fā)展”的立場。報告指出：“必須更加自覺地把以人為本作為深入貫徹落實科學發(fā)展觀的核心立場，始終把實現(xiàn)好、維護好最廣大人民根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，尊重人民首創(chuàng)精神，保障人民各項權益，不斷在實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享、促進人的全面發(fā)展上取得新成效?！笨梢悦鞔_，“包容性增長”與馬克思主義有關實現(xiàn)“人的全面發(fā)展”這一社會立場一脈相承，其中意味著“人民群眾創(chuàng)造歷史”這一辯證唯物主義的觀點在中國不斷得到具體實踐和理論升華，也是科學地解決中國發(fā)展問題的必然選擇。

毋庸置疑，“包容性增長”的理念為中國社會的發(fā)展和社會管理的創(chuàng)新提供了重要的理論指導。中國經(jīng)濟社會的發(fā)展需要科學發(fā)展，需要“包容性增長”，這很容易成為共識。因此，就當下及未來一段時間而言，關鍵是如何將這一概念融入經(jīng)濟、社會發(fā)展的政策與實踐中。這里涉及三個層面的課題：（1）從政府的角度出發(fā)，包容性的理念與科學發(fā)展觀相互支撐，已經(jīng)上升為中國政府的一種執(zhí)政理念，但是如何在具體的社會政策中貫徹落實“以人為本”、“公平正義”及“成果共享”的價值理念？怎么才能做到經(jīng)濟發(fā)展與改善民生的辯證統(tǒng)一？這需要在具體實踐中不斷摸索。（2）從社會的角度出發(fā)，包容具有主體相對性的問題，一方包容另一方的同時，本身也被他方所包容，包容存在包容和被包容的問題。換言之，包容性增長還面臨著社會整體層面公共性和包容性的形成問題。如果得不到社會的普遍認可，這也就意味著第一個層面的努力是無效的。（3）上述相關課題相輔相成，彼此滲透，其問題的解決不僅需要依賴社會文明的自組織發(fā)展程度，還涉及到政府的決策如何通過自身的努力得到社會的認可，引導社會包容性的形成，這其實又涉及到了社會管理層面的問題。顯然，三者彼此之間的張力成為了包容性社會政策的核心所在。

二、個案研究：包容性社會政策的實踐命題

上城區(qū)位于杭州市區(qū)中心，轄湖濱、清波、小營、紫陽、望江、南星6個街道辦事處，有51個社區(qū)140289戶，34萬常住人口。作為杭州經(jīng)濟社會活動的中心，上城區(qū)自改革開放以來一直大力實施“工業(yè)富區(qū)、商旅興區(qū)、環(huán)境立區(qū)、科教強區(qū)、依法治區(qū)”戰(zhàn)略，實現(xiàn)了經(jīng)濟與社會各項事業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。2005年全區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值48.6億元，地方財政收入12.4億元。2007年，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值352.2億元，同比增長15.5%。實現(xiàn)財政總收入39.1億元，同比增長44.4%，其中地方財政收入21.2億元，同比增長44.9%，增長率分別名列全省第一和第五。十二五期間，上城區(qū)政府為了貫徹落實浙江省第十三次黨代會提出的“推進浙江省率先實現(xiàn)基本現(xiàn)代化”的發(fā)展目標，實施居家服務系列惠民工程，要求各級政府完善就業(yè)、社保、公共文化、基礎教育、基本醫(yī)療與健康、養(yǎng)老服務、住房、基本生活品供應等八大保障體系建設，具有明顯的包容性社會政策特征。

（一）公平正義的社會分配結構

公平和正義作為現(xiàn)代文明社會的主要標志，是對政治、法律、道德等領域中的是與非、善與惡作出的肯定判斷。從歷史唯物主義的立場出發(fā)，公平正義的主要問題是社會的基本結構問題，即社會基本權利和義務的分配制度問題。作為杭州市的老城區(qū)，上城區(qū)人口密度大，老年人口和困難家庭較多。民生保障問題是人民群眾最關心和最現(xiàn)實的利益問題。在上城區(qū)的公共服務體系中。涉及到的民生問題包括：擴大就業(yè)、調(diào)整收入分配關系、完善社會保障體系、推進醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展、做好人口和計劃生育工作、維護社會公共安全和完善安居工程建設等方面。作為政府彌補市場機制缺陷而作出的制度安排，上城區(qū)創(chuàng)新公共服務政策突出了把普通市民的利益擺在首要位置，特別是保障弱勢群體共享社會發(fā)展成果，關注他們不同的公共服務需求，強化了保障民生對本地區(qū)率先實現(xiàn)基本現(xiàn)代化的指導性地位，是實踐包容性社會政策的一種重要手段。

2010年，當年全區(qū)財政收入50億，用于民生保障的支出就達到15.5億。2012年，在全區(qū)啟動居家醫(yī)療服務T作時，上城區(qū)居家醫(yī)療的重點服務人群包括505名90歲以上獨居空巢老人、617名困難殘疾人、143戶失去獨生子女家庭等困難群體和撫恤優(yōu)待對象，20%以上常住居民享受到居家醫(yī)療服務，其中90歲以上老人、殘疾人（含精神病患者）全覆蓋，政府購買上門服務的人數(shù)占老年人口總數(shù)的7%以上。截止到2012年7月，居家養(yǎng)老政府買單共112423人次，2145.19萬元。實施“大服務”居家系列惠民工程。其根本目的是為了針對市場競爭機制造成的社會問題，保障老年人、殘疾人、慢性病患者、兒童、孕產(chǎn)婦、貧困人口以及失業(yè)人員等弱勢群體共享社會發(fā)展成果，涵蓋了轄區(qū)內(nèi)普通市民特別是弱勢群體日常生活的方方面面。

（二）整體政府與網(wǎng)絡服務模式

在此之前，上城區(qū)公共服務的供給模式存在著政府服務部門化、部門服務單體化等問題，導致政府公共服務部門條塊分裂嚴重，隸屬不同部門、不同單位間的公共服務信息交流不暢，公共服務提供質(zhì)量不均，無法滿足群眾社會日益增長的公共服務需求。十二五期間，上城區(qū)強化政府服務一體化意識，要求“一專多能”，打破部門服務以鄰為壑的格局，并由區(qū)民政局牽頭組織對各部門工作人員的整合培訓。在保留各部門自身信息化系統(tǒng)服務平臺的同時，以“大管家”信息系統(tǒng)為核心擴充升級，與其它部門信息化系統(tǒng)相關聯(lián)，逐步做到對外服務一個界面，按照響應及時、操作留痕、流程自驅、后臺統(tǒng)計、量化評價、信息共享的統(tǒng)一標準要求各部門升級和改造原有信息化系統(tǒng)，從技術手段上提供“大服務”體系保障，實現(xiàn)了統(tǒng)一的規(guī)劃設計、統(tǒng)一的宣傳途徑、統(tǒng)一的教育培訓、統(tǒng)一的服務標識、統(tǒng)一的接入界面、統(tǒng)一的技術標準和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)后臺。

為了實現(xiàn)“大服務”體系的實現(xiàn)效果，上城區(qū)實行“三級管理。四級運作”的運作模式。區(qū)政府成立“居家系列服務惠民工程”領導小組，區(qū)委書記任組長，組員由區(qū)政府各職能部門、區(qū)各街道一把手組成，形成了主要領導負總責、分管領導具體抓、相關領導配合抓的組織保障。領導小組下設辦公室，負責日常工作。相關行政部門出臺了多項具體政策，對居家服務項目的落實提供完備的政策引導、資金支持與質(zhì)量監(jiān)督，街道建立綜合性居家服務中心，社區(qū)建立居家服務工作站。同時，上城區(qū)綜合采取政府購買服務、公建民營、民辦公助等形式，運用市場化運作手段，鼓勵支持社會力量參與居家服務事業(yè)。顯然，上城區(qū)“大服務”以網(wǎng)絡信息技術為支撐，使公共管理主體（政府包括政府內(nèi)部各層級與各部門等、公益組織、私人組織）在管理活動、社會服務中最大化的達到協(xié)調(diào)一致，從而實現(xiàn)功能、目標之間的整合，為公眾提供他們期望得到的服務。

（三）效率優(yōu)先原則與責任政府的構建

公共服務的效率問題是一項事關人的自由發(fā)展的程度問題。也是公共行政的基本目標訴求。怎樣把瑣碎的生活服務需求整合成完整的服務流，實現(xiàn)社會需求與社會服務資源的無縫對接，成為擺在社會管理者面前的一大難題。為此，上城區(qū)通過公開招標、服務外包的形式，確定由杭州大管家服務社來進行“大管家系統(tǒng)”信息平臺建設。該技術平臺依據(jù)互聯(lián)網(wǎng)“云計算”工作理念和后臺支撐，積極應用物聯(lián)網(wǎng)技術，非常好地整合了八家政府職能部門的服務路徑，并附列詳細的服務內(nèi)容，形成了分類別分層次的服務對象信息庫。在信息呼叫方面，該信息平臺利用新技術直接接入互聯(lián)網(wǎng)，信息呼叫自動實現(xiàn)中轉，不需人工服務，直接向居民提供便捷服務?！耙绘I通”、“生命在線”、遠程監(jiān)控、近距離非觸摸感應等前臺設備的推廣有效整合了政府、社會實體及服務對象之間的溝通渠道，加上在中間途徑上與華數(shù)、電信、大管家服務社等網(wǎng)絡運營商和增值服務提供單位合作，確保通過“大管家”技術平臺最終使得整個社會服務環(huán)閉合起來，使得全天候、全過程服務成為現(xiàn)實。

在具體實施過程中，區(qū)政府一方面通過“大服務”體系，以信息化為手段整合和規(guī)范政府公共服務，讓普通市民通過“大管家”系統(tǒng)就能享受多項政府服務。實現(xiàn)“民有所求，我有所應；民有所需，我有所為”的公共服務目標；另一方面，政府通過各個部門特定的服務對象，由政府、政府服務外包商、企業(yè)等不同性質(zhì)主體來為具體對象提供集聚式服務，最大可能滿足個體服務需求。同時，上城區(qū)以弱勢群體為主要服務對象，并向全區(qū)市民覆蓋，以居民群眾的“幸福感”和“滿意度”來推進這項公共服務工程的主要標準，特別是公共服務的菜單式選擇讓百姓自主選擇服務的項目和內(nèi)容，切實增強了公共服務政策工作的針對性。可以明確，樹立和提高民生意識是上城區(qū)政府打造包容性公共服務體系的前提，因而居家服務系列工程在推進中極力凸顯了民生價值，實現(xiàn)了社會發(fā)展和民生的統(tǒng)一。

（四）多元參與與公共服務的社會支持

上城區(qū)通過政府購買服務將政府原來直接提供的公共服務事項，通過公開招標的方式交給有資質(zhì)的社會服務機構來完成，最后根據(jù)中標者所提供服務的數(shù)量和質(zhì)量來支付服務費用。對于市場發(fā)育程度較高的公共服務領域，上城區(qū)通過招標采購或特定委托等方式購買服務。同時，通過居家服務惠民工程，促使“在水一方”、“清禾居家服務中心”等民間服務組織得到了更好發(fā)展，使得社會管理的網(wǎng)格更加有彈性、有活力，更加精細化和柔性化。另外，上城區(qū)通過“大管家”這信息服務平臺，培育與扶持了400多家現(xiàn)代化的家政公司，使原有的各種資源產(chǎn)生倍數(shù)效應，同時拓展了就業(yè)崗位，向社區(qū)居民提供了280多個服務，促進了上城區(qū)家庭服務業(yè)的發(fā)展。

以市民的身心健康服務為例，上城區(qū)政府通過區(qū)衛(wèi)生局加強了與浙醫(yī)二院、浙一醫(yī)院、浙江省中醫(yī)藥、杭州市一醫(yī)院等省市醫(yī)院的協(xié)作，通過雙向轉診、專家預約、同質(zhì)化培訓、特色學科培育等合作，為居家醫(yī)療提供技術保障、智力支撐和科研平臺。各社區(qū)衛(wèi)生服務中心具體承接“大管家”平臺轉接的居家醫(yī)療服務。對轄區(qū)內(nèi)困難群體實行基本醫(yī)療服務“零自負”，并根據(jù)服務對象的實際需求提供必要的心理疏導、體檢、提醒檢查項目等服務。對于獨居空巢老人和殘疾人，各街道社區(qū)衛(wèi)生服務中心還每月提供兩次居家醫(yī)療服務，具體包括基本醫(yī)療服務、基本公共衛(wèi)生服務以及個性化的特色服務，內(nèi)容涵蓋慢性病診療服務、家庭護理、康復治療、建立健康檔案、開展健康教育、健康評估等。各合作歸口部門根據(jù)協(xié)議按照政府埋單的形式，定期結算服務費用，支付給各社區(qū)衛(wèi)生服務中心，區(qū)衛(wèi)生局則通過“大管家”系統(tǒng)建立評價考核機制，確保居家醫(yī)療服務的質(zhì)量。

三、理論總結：包容性社會政策與公共服務的基本規(guī)范

“一個政府如何選擇自己的公共政策，選擇什么樣的公共政策來干預社會生活，直接關系到該社會中種種矛盾的解決以及社會結構的調(diào)整，從而也直接影響社會的未來發(fā)展方向。”顯而易見，上城區(qū)的公共服務模式是一種包容性公共服務政策的建構和實踐，維護社會的公平公正成為了這種公共服務模式的基本任務，它以居家服務為基礎、機構專業(yè)服務為補充、社會（社區(qū)）服務為依托，其重點是倡導不同個體公平合理地分享社會和經(jīng)濟發(fā)展成果，不僅有助于推進公共服務社會化、專業(yè)化、標準化和信息化，而且對實現(xiàn)社會公平正義、促進社會和諧發(fā)展、培育社會公民意識都具有積極的意義。立足我國當前的現(xiàn)狀。結合上城區(qū)實踐的優(yōu)勢以及存在的不足。包容性社會政策的構建需要立足于以下基本規(guī)范。

（一）構建包容性社會政策需要確立以民為本的公共服務理念。堅持公平正義的社會主義價值觀和效益優(yōu)先原則

“社會包容”或者“社會融合”。就是將所有人包容到社會經(jīng)濟發(fā)展進程中，共享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，消除任何形式的“社會排斥”，消除社會階層、社會群體之間的隔閡和裂隙，使所有社會成員，包括男性和女性，老年人、成年人和未成年人，健康人和病人、殘疾人，富裕階層、中間階層、勞動階層和社會底層都能夠無障礙地融為一體。胡錦濤在十八大報告中指出：“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強和創(chuàng)新社會管理。正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關系，團結一切可以團結的力量，最大限度增加和諧因素，增強社會創(chuàng)造活力，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安?！睒嫿ò菪陨鐣撸褪且蟠_立以民為本的公共服務理念，建立多層次、立體化的弱勢群體社會支持網(wǎng)絡，既要有政府的政策支持和制度保護，又要能夠有效發(fā)揮社區(qū)服務和“第三部門”的積極作用，有利于從根本上解決弱勢群體的社會支持和社會保護問題，彰顯了我國社會制度的優(yōu)越性。

一種理想的社會政策需要立足于正確的政治價值觀以及具體的實施方案。對于中國而言，以民為本的公共服務理念其實質(zhì)就是公平正義的價值觀在現(xiàn)實條件下的實現(xiàn)問題，即社會基本權利和義務的分配制度問題。按照羅爾斯的觀點，“在作為公平的正義中，分配正義的問題永遠是這樣的：基本結構的制度作為一種制度體系應該如何加以調(diào)整，以使一種公平的、有效的和富有生產(chǎn)力的社會合作體系能夠得以繼續(xù)維持、世代相繼？”相比較而言，資本主義國家僅把公平正義停留在一種抽象的人道主義的層面，忽視了市場競爭機制所產(chǎn)生的諸多社會不公平問題。在市場經(jīng)濟條件下，社會不公的表現(xiàn)通常由制度、市場與政策的不完善與失靈所造成，作為中國特色社會主義的內(nèi)在要求，公平正義的價值觀需要加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境。

同時，上城區(qū)的案例告訴我們，公平正義作為一種價值觀，并不排斥市場化的運作機制，但是需要社會制度的安排需要以“人的全面發(fā)展”為基礎。需要深入社會實踐活動的各個領域。在國家同歸社會的過程中，人的自由與發(fā)展是非常有限的，而相對有限的自由發(fā)展需要通過公共利益的實現(xiàn)程度和實現(xiàn)效率來提供支持。效益優(yōu)先的基本原則既需要肯定對組織完善、結構合理、技術先進、治理高效的追求，同時也需要把行政系統(tǒng)置于公平正義、公共責任、人的尊嚴與價值實現(xiàn)等“公共性”的價值基礎之上，其核心存于與人緊密關聯(lián)的公共利益的實現(xiàn)效率和程度。在此基礎上，市場化的競爭機制能夠充分發(fā)揮人的能動性，促使個人承擔所應承擔的社會責任，也有利于公平正義作為一種社會普遍價值為人們所共享，其實質(zhì)是要堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，全面深化經(jīng)濟體制改革，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

（二）包容性社會政策依賴于責任政府的整體性治理，要求堅持“議行合一”的組織原則以及實施憲政的責任保障

通過上城區(qū)的案例，我們可以確定，政府不斷回應公民以形成一種以政府權力為中心、同時包含社會自治權在內(nèi)的互動體系，是當代社會“責任政府”的體現(xiàn)。通過整體性的社會治理和網(wǎng)絡化服務，公共管理主體（政府包括政府內(nèi)部各層級與各部門等、公益組織、私人組織）在管理活動、社會服務中最大化的達到協(xié)調(diào)一致，從而實現(xiàn)功能、目標之間的整合，為公民提供他們期望得到的服務，這是實踐包容性社會政策的基本路徑。這顯然有助于實現(xiàn)以是否符合公眾的利益為標準來推進公共行政的發(fā)展，有助于促進公民社會正日益發(fā)育成熟，推動公民積極參與民主治理。然而，政府部門在整體性治理的過程中，如何做到公開、透明和規(guī)范？如何改變公共服務工程或購買服務項目的“臨時性”？如何充分發(fā)揮服務對象的主體性地位？顯然，這些是我國公共服務體系存在的主要問題。正如史柏年教授指出：“政府機關與民間服務機構不是建立在服務“購買者”和“提供者”基礎上的合作伙伴關系，而仍然是“管理者”與“被管理者”的關系?！币簿褪钦f，公共服務在市場化手段與行政化手段聯(lián)合之后，政府的責任落實和監(jiān)督問題成為了主要問題。

立足于我國社會轉型期諸多結構性的社會矛盾，“責任政府”的行為過程不僅要求具有責任能力的政府在行使社會管理職能的過程中承擔專業(yè)責任、法律責任、政治責任以及民主責任，而且還需要公共權力和公共行政保持協(xié)調(diào)一致，為公共服務提供一種統(tǒng)一有效的組織機制。從我國處于社會主義初級階段的國情出發(fā)，“議行合一”是實現(xiàn)責任政府的一種體制保障。“議行合一”和“三權分立”體制之間的顯著區(qū)別在于：由國家最高權力機關行使立法權、監(jiān)督權和決定國家一切重大事務的權力，它與“一府兩院”雖是分設的，但不是簡單的議會，更沒有與它平行或是可以相互牽制的機關，國家行政機關、司法機關和武裝部隊等都由它產(chǎn)生，受它領導，對它負責，受它監(jiān)督。簡而言之，“議行合一”即立法權和行政權相統(tǒng)一、政治與行政相統(tǒng)一，其組織原則包含了一條社會主義民主建設的總原則，這就喚起勞動人民，使他們代替官員積極參與國家事務管理，并逐漸走向“自由人的聯(lián)合體”。

恩格斯曾經(jīng)告誡到，國家是社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。并有其萌芽、異化與回歸的過程，取得勝利的無產(chǎn)階級要在實現(xiàn)共產(chǎn)主義之前，盡量防止公共權力的異化。因此，“責任政府”還要求具有責任能力的政府在行使社會管理職能的過程中，積極主動地就自己的行為向人民負責；政府違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任。實現(xiàn)權力和責任的統(tǒng)一。在“議行合一”體制安排下，在國家回歸社會之前，實施憲政是實現(xiàn)責任政府的基本保障一憲政的核心目標就是“保護身為政治人的政治社會中的每個成員。保護他們享有真正的自治。憲法旨在維護具有尊嚴和價值的自我，因為自我被視為首要的價值”。同樣，憲政精神及憲政本身在很大程度上要通過政府的公共管理的實施來實現(xiàn)，保障人民的自由和權利與限制和制約公共權力尤其是政府權力構成了憲政的基本精神。特別是在多元沖突的社會中，憲法只是代表一種形式的共識。社會管理的追求要服從于憲政價值，畢竟效率、價值離開了特定語境將失去意義。

（三）包容性社會政策需要立足于政策主體的相對性，推動公民積極參與社會治理和公共服務，拓展從民生到民權的制度空間

Tandon and Zhuang認為，發(fā)展中國家除了收入差距外，非收入方面的差距也在擴大，其中最受人關注的是民眾在接受基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務以及其他基本社會服務等方面所面臨機會的不平等。而這主要是緣于民眾尤其是貧困人口和弱勢群體的各種權利（包括政治權利、經(jīng)濟權利和社會權利等基本人權）的被剝奪和被侵蝕，以及由于等級地位、權勢和財勢、城鄉(xiāng)分割制度、地理位置、性別以及無能力等原因而遭受到的各種社會排斥。換言之，只有當公民各項權利得到了基本保障，才有可能實現(xiàn)機會平等和人的全面發(fā)展，才有可能推動公平、正義的社會政策的有效實施。長期以來，中國各級政府是公共服務供給的唯一主體，公共服務供給采用的是“自上而下”的管理決策模式，國家政府行政管理部門作為各具體公立服務機構的直接上級，決定著各具體服務機構的產(chǎn)權、資金、資源與人事的配置以及重大事項的決策與審批。這種公共服務的管理模式，不僅削弱或妨礙了公共組織的地位與效能，而且造成了行政機構包攬大量非公共行政事務。同時，公共服務自上而下的管理模式不能有效地反映人們的實際需求，人們在公共品供給決策中基本上沒有參與權和表達真實意愿的話語權和渠道。因此最終形成公共服務脫離真實需求的非均衡供給決策困境。

從包容性社會政策的基本要義出發(fā)，經(jīng)濟增長、權利獲得、機會平等和福利普惠相輔相成，缺一不可。包容性公共服務模式需要在社會經(jīng)濟包容性增長的基礎上，提供普惠性的社會福利和平等的發(fā)展機會，并保障民眾尤其是貧困人口和弱勢群體的各種權利。“如果政府缺乏傾聽人民呼聲的機制，那么他們就不會對人民的利益，尤其是少數(shù)民族和窮人的利益作出有益的反應，這些階層的人民往往很難使他們的意見傳達到權力通道。如果政府不知道大眾需求什么，那么即使是懷著好意圖的政府。也不可能有效地滿足他們的需求?！蔽覈壳暗墓卜照唠m然在一定程度上解決了“經(jīng)濟增長”與“福利普惠”及“機會平等”的辯證關系，特別是在培育和提升人力資本方面的基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務以及其他基本社會服務等方面取得了明顯效果，但是在“權利獲得”層面還存在有待進一步拓展的空間，這主要表現(xiàn)在廣大市民還處于一種被動接受服務的狀態(tài)，不能有效、積極地參與到社會公共政策的制定、監(jiān)督和評估的過程，這也在一定程度制約了社會主義制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮，壓抑了廣大民眾當家做主的積極性。

行政體制改革是推動上層建筑適應經(jīng)濟基礎的必然要求，“包容性”的理念意味著中國未來的經(jīng)濟社會發(fā)展將會突出多元共生的價值取向，更多實現(xiàn)民間服務機構在體制內(nèi)外的權力表達。從政策主體的相對性來看，民眾對政府的信任不簡單停留在得到什么或看到什么的物質(zhì)層面，實施決策過程的透明、施政信息的公開以及政策過程中的存在維度起著至關重要的作用。換言之，就是要“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利”具體而言，構建和完善包容性社會政策，需要搭建市民廣泛參與社會公共事務的平臺。積極組建社會公共事務協(xié)商議事機構和社區(qū)居民（成員）代表大會等法定組織，需要完善公共事務的公示制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度和民主參與制度，有效提高公共服務的質(zhì)量和效率，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉變，這既是中國在社會主義初級階段培育社會公共性和包容性的必要步驟，也是為中國走向“自由人的聯(lián)合體”提供社會準備。

責任編輯 楊小民