農村社區治理主體及其權力關系分析

徐勇　朱國云

摘要：近十年來，通過良好的社會治理來實現農村地區的和諧與穩定日益成為中國政治生活中的重要議題之一，而鼓勵和推動民間組織的參與則被視為在農村地區實現良治的重要途徑。民間組織的參與不僅使得農村治理主體日漸多元，同時也改變了不同治理主體間的權力關系。如何在厘清不同治理主體間的權職關系的基礎上實現多方合作共治，是未來中國農村社區能否實現良治目標的重要前提。

關鍵詞：農村社區；民間組織；治理；權力關系

中圖分類號：D663.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544（2013）01-0172-04

上世紀90年代以來，隨著中國城市化和工業化進程的加快，大量的農村勞動力涌入城市。這種大規模的勞動力轉移不僅改變了中國的城市，同時也在相當程度上重塑了中國的農村，其后果之一在農村社區治理中形成了巨大的人力資源真空，村委會制度績效逐步下降，農村居民的社會整合壓力則越來越大。與此同時，分稅制改革的推行以及農業稅的取消又進一步瓦解了鄉鎮政權和村委會等傳統治理主體的社會治理能力。所有這些變化都說明，原有的制度建構已經不再能夠滿足中國農村社區現實的治理需要，農村社區治理需要一場新的制度變革。

這場新的制度變革的重點在于強調社區自治。黨的十六屆三中全會通過《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》要求加強“農村社區服務”、“農村社區保障”、“城鄉自我管理、自我服務”的要求。十六屆六中全會又正式提出“全面開展城市社區建設，積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制”。黨的十七大報告進一步強調“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”在農村社區治理中實現自治的關鍵在于自治主體的培養，而其中又以推動民間組織的發展為甚。得益于市場經濟體制的建立和發展，以及政府體制改革的加快，在過去的二十年左右的時間內，民間組織在中國獲得了快速發展，一個粗陋的公民社會逐步萌發。民間組織的活動領域并不局限于中國的城市，同時也遍及廣大農村地區，并進而成為農村社區治理過程中的重要主體之一。民間組織的加入不僅改變了原有的農村社區治理主體構成，同時也對于原有的鄉村權力結構帶來了重要影響。

一、中國農村社區治理主體結構的演變

概括起來，在由傳統社會向現代社會的轉變過程中，中國農村的治理主體經歷了由“有社會、無國家”到“有國家、無社會”再到“有國家、有社會”的三個發展階段。

在傳統社會，中國農村社會保持著相當程度的自治，“有社會、無國家”是這個時期農村治理主體構成的重要特征。盡管說，中國傳統社會實行封建專制集權，不過，由于生產力的發展相對落后，傳統社會無法提供足夠的“剩余價值”來供養龐大的統治集團來實現這種專制集權。國家能力不足是很多封建王朝的共有特征。對于這一點，馬克思。韋伯曾有過精辟的概括：“事實上，正式的皇權統轄只施行于都市地區和次都市地區。……出了城墻之外，統轄權威的有效性便大大地減弱，乃至消失。”在這種情況下，統治集團只能將其主要力量集中于少數具有戰略價值的地區，而在廣大的農村地區則基本實行自治。在這種治理模式下，國家權力則很少滲入其中，并充分尊重民間精英的治理權威。在具體構成方面，這些精英既包括回鄉奔喪或告老還鄉的官員（前者稱為“丁憂”，后者稱為“致仕”），以及低級科舉及第人員等傳統鄉村士紳階層，同時也包括鄉正、里長、族長等鄉土精英。在他們的領導下，各種宗族和會社組織承擔著包括農耕、婚喪嫁娶、祭祀、治安防衛及道德教化等公共性事務。近代以降，中國士紳群體的整體構成發生了重大變化，商紳階層開始在城市崛起，不過，農村社會的治理結構并沒有發生根本之變化，傳統鄉土精英依然控制著絕大多數公共事務的處理權，這種情形一直持續到民國時期。“辛亥鼎革以還，在政治上層雖不無改造，但于社會基層組織上，殊少革新之處……而前此里甲人員之舊勢力。則仍無不到處存在，到處發酵，半公半私性質之圖正（無錫）、鄉董、莊首（河南）、村役、練總、村長（河北）、都總、甲首（湖南）、社老……一如故我。”

新中國成立以后。國家對農村進行了大規模的改造和全面的規劃，傳統的村落共同體逐步瓦解，鄉村治理開始由“有社會、無國家”的模式向“有國家、無社會”的治理模式轉變，鄉村中的治理主體結構也隨之迅速轉變。在這種轉變過程中，傳統的鄉村精英被視為剝削階級而被打倒，而由他們所領導的各種鄉村宗族和會社組織也作為封建專制制度的余孽而被摧毀。與此同時，通過在農村中建立黨支部，中國共產黨首次實現了將國家權力的末梢延伸至每家每戶門前的目標，并為國家實現對農村社會的強有力控制，并進而將其納入國家整體的治理體系中準備了條件。20世紀50年代后期，中國開始了人民公社化運動。作為一種政社合一的組織，人民公社在此后的20多年里就一直“是我國社會主義社會在農村中的基層單位。又是我國社會主義政權在農村總的基層單位”，它“取代了一切的行政和非行政組織。除此之外。不再有任何民間的生產、生活、娛樂組織，農村社會幾乎就是一個軍事化的社會”。在這種治理格局下。“不管是通過黨支部還是生產隊長，每個農民都直接感受到了國家的權力”。

上世紀80年代始，中國的鄉村治理開始邁入第三個階段。即“有國家、有社會”的治理階段。20世紀70年代末，中國政府開始在農村地區推行家庭聯產承包責任制。該體制改革為農村地區帶來了新的社會力量和新的利益訴求，從而對固有的人民公社制度造成巨大沖擊。由于“無法容怨新興的社會力量，無法協調和統帥社會”，人民公社制度開始趨于瓦解。1983年，中國政府正式廢除人民公社制度，重建鄉鎮政權作為中國的基層地方政權，與此同時，將原來的生產大隊和生產隊分別改組為村委會和村民小組，實行“政社分開”。根據規定，在農村地區實行村民自治，“村民委員會是基層群眾性自治組織，……村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業。協助鄉人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作”。當然，20世紀80年代的這場改革并非對于建國之前“有社會、無國家”治理模式的復制，在實行村民自治的同時，國家組織依然是農村中的重要治理主體。《中華人民共和國村民委員會組織法》第四和第五條明確規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權：依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”這樣，中國政府通過“撤社建鄉”重構了農村基層政權組織，通過“村民自治”重構了農村基層社會組織。經過上述雙重重構，中國農村地區最終形成“鄉政村治”的治理格局。在這種治理格局中，鄉鎮黨委和政府以及農村中黨支部代表著國家的力量。而村民委員會和村民小組則代表著社會的力量。此外，一些由農民自發組織的專業合作社在這個時期也得到了初步發展。而相對傳統的宗族組織在某些農村地區也得到不同程度的恢復，它們構成了這個時期農村治理結構中民間力量的主體。

二、農村社區治理主體的構成

20世紀80年代初的“撤社建鄉”和“村民自治”重建了鄉村國家政權組織和基層社會組織，從而形成了“鄉政村治”的農村治理格局。在此治理格局中，農村中的治理主體既有來自民間的組織化力量，也有國家政權的身影，在治理主體構成上呈現出“有國家、有社會”的特征。在此后的發展過程中，隨著國家治理理念的轉變以及農村社區本身的經濟社會發展，上述“鄉政村治”的治理格局發生了巨大轉變，相應地，“有國家、有社會”的治理主體結構亦隨之發生變化，從而呈現出一種錯綜復雜的鄉村治理網絡。就治理主體結構來說，這種變化著重體現在兩個方面：其一，來自社會的治理主體日漸多元，各種民間組織紛紛加入到農村社區的治理過程中；其二，國家逐步淡出對農村社區的微觀治理，代之以宏觀治理，而微觀治理領域則越來越多地為各種社會組織所承接。概括起來，農村社區治理主體按其與國家政權的連接程度可以劃分為以下三類。

第一類治理主體是國家政權組織或者準國家政權組織，它們主要包括鄉鎮黨委和政府，以及村黨支部和村委會。正如上文所言，鄉鎮黨委組織在農村社區治理中發揮領導核心作用。在具體的制度實踐中，這種領導核心作用集中體現為鄉鎮黨委對農村事務具有全面的發言權。1998年，中共中央辦公廳和國務院通過《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》明確要求，兒屬村務管理的重大事項以及農民關注的熱點、難點問題的處理，在分別提交村民會議或村民代表會議討論之前，應由黨支部首先召開黨員代表大會討論。鄉鎮政府以及村委會的治理職能主要包括改善農村經濟發展職能、推動農村社會科教文衛體等事業的發展、化解社會沖突、穩定社會秩序等。

第二類治理主體是各種形式的民間組織。農村社區組織按不同的功能可以分為商業組織、公益組織、互助組織等三種。（1）商業組織。近年來，或出于企業社會責任觀念的驅動，或出于培育更加成熟的商業社區，甚或出于慈善營銷的商業目的，越來越多的商業組織加入到農村建設過程中來，成為推動農村扶貧事業發展和提供農村公共物品的重要主體，其治理活動幾乎涉及基礎設施建設、扶貧濟困、捐資助學，休閑娛樂等農村社區治理的各個領域。（2）公益組織。社區中的公益組織指社區主體在自愿的基礎上，以社區民眾的公共利益為出發點，側重于社區公共事業的發展而建立的組織。根據其活動類型。可以將這些組織劃分服務型組織、倡導型組織，以及文化娛樂型組織。其中服務型組織的活動領域主要包括捐資助學、衛生保健、治安聯防、養老扶幼，以及小型公共設施建設等；倡導型組織的活動領域主要包括環境保護、權利維護，以及參與鄉規民約的制定等：文化娛樂型組織主要包括各種形式的農民俱樂部、社區活動中心等。此外，隨著宗族組織在很多農村地區的恢復，它們對于農村公益事業的影響也越來越大，逐漸成為農村社區治理格局中的重要主體。（3）互益組織。農村中的互益組織主要包括各種形式的生產合作社和供銷合作社等專業合作社，以及農村信用合作組織等。與公益組織不同，此類組織的服務對象僅限于其組織會員。譬如，《中國人民共和國農民專業合作社法》就明確規定，“農民專業合作社是指在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織”。隨著中國農村市場經濟的發展，此類組織獲得了快速發展。

第三類治理主體是介于上述兩類組織之間的半官半民組織。這類組織中的大多數都是在官方的推動下建立起來的，并接受官方組織的資金和制度支持，以及隨之而來的領導和監督，其組成成員也經常與基層黨政官員或村委會成員交叉。從組織生成的角度看，中國農村中的公益組織和互益組織部分是由農民自發所創立，也有很多是在官方的支持下建立起來的，并接受官方的領導，從而體現出半官半民的特征。它們的主要區別在于舉辦方和管理方的不同。在具體的治理內容方面，半官半民的組織發揮著與真正民間組織相類似的功能，這一點對于服務性公益組織以及專業合作組織而言更是如此。

三、農村社區治理主體間權力關系

民間組織的加入不僅使得中國農村治理主體構成日趨多元，同時也使得不同治理主體間的權力關系漸趨復雜。基層黨組織對于其他治理主體的領導地位依然存在，但具體的領導模式卻發生了某些變化。或出于財力匱乏的現實，或出于治理理念的轉變，很多基層鄉鎮政權組織與村委會正逐步改變著自身的治理方式，允許甚至鼓勵民間分享本屬于自身的治理權威，非對稱性依賴關系正成為很多農村地區不同治理主體之間權力關系的真實寫照。從基層政權組織與民間組織之間的權力配置角度來看，某些地區體現出的特征為“此消彼長”，而其他地區則為“相互促進”。

1.領導與被領導關系。根據中國的基本制度規定，中國共產黨是中國一切事業的領導核心，該領導地位同樣體現在農村社區的治理過程中。在中國農村社區中。共產黨的領導地位主要是通過其基層黨組織（鄉鎮黨委和村黨支部）的具體領導活動來加以實現。這種領導權除了包括對于農村公共事務處理的最終決定來加以實現之外，還體現為對于農村社區中的其他治理主體的領導。這里的其他治理主體既包括作為國家政權組織的鄉鎮政府，以及兼具官方和民間色彩的村民委員會和各種公益組織和專業合作組織，甚至對于純粹的民間組織也具有領導關系。除此之外，根據規定，鄉鎮政府與村委會之間僅存在業務指導關系，而不存在直接的領導和被領導關系，不過，在制度的具體實踐過程。上述業務指導關系很多時候會異變為事實上的領導關系。類似的情形同樣發生在鄉鎮政府和村委會與民間組織的關系中，很多由其組建或者在其支持下建立起來的民間組織通常都會在它們的領導下開展活動，接受其監督。

上述領導關系體現在不同的治理主體之間，其領導模式不盡相同。就表現形式來說，一般可分為外部領導和內部領導兩種模式。在外部領導模式下，領導者主要是通過制定規則規范的方式來實現對被領導者的領導。而很少對后者的微觀決策行動進行直接干涉。在這種領導模式下，被領導者具有相對獨立的決策權。譬如，在很多農村地區，村委會對民間組織的領導大多屬于此。相反，在內部領導模式下，領導者則會對被領導者的微觀決策行動施加直接影響，或者通過領導交叉兼職的形式對后者進行控制，被領導者事實上成為了領導者的執行機構。在農村地區，村黨支部和村委會對農村專業合作社的領導大多屬于這種模式，專業合作社的社長大多由支部書記或村委會主任兼任。

2.非對稱性互依關系。所謂非對稱性互依關系是指存在于不同行動體之間既相互依賴但有不相對稱的關系，其中一方對于另一方的依賴要多于后者對前者的依賴。改革開放以來，隨著市場經濟的快速發展，以及黨和政府的支持和推動，民間組織在中國獲得了快速發展，在社會治理過程中發揮著越益重要的作用。在政府看來。民間組織“是新時期加強黨的執政能力建設的重要領域。……是黨和政府聯系不同方面、不同利益的人民群眾的紐帶與橋梁，為黨更加緊密地聯系群眾，更廣泛地團結和凝聚各方面積極力量，鞏固和擴大執政基礎，增強自身活力，提供了新的途徑和方式”。換言之，就實現社會良治的目標來說，國家政權組織越來越離不開民間組織的協助和支持。當然，依賴并非單向而是互依的，政府在對民間組織有所依賴的同時，后者的生存和發展也在相當程度上依賴于政府的支持和推動。不僅如此，由于政府控制民間組織生存和發展所需核心資源的能力遠甚于后者對于政府所需核心資源的掌控能力，因此，在這種互依關系中，政府總體上處于優勢，而民間組織則更多地處于依附地位，雙方的互依關系本質上是非對稱性的。

這種非對稱性的互依關系同樣體現在農村社區治理中的官方主體和社區自治主體之間。一方面，隨著家庭聯產承包責任制的推行，以及農村市場經濟的發展，中國農村社區的公共事務日漸龐雜，對基層政權和村委會等傳統治理主體的治理能力提供了越來越高的要求。另一方面，上世紀90年代以來的歷次稅制改革和民工潮卻又大大削弱了基層地方政權的財力，使其陷入“巧婦難為無米之炊”的窘境。在這種情況下，為了實現有效的社會治理，基層地方政權組織不得不依賴于眾多民間主體的協助。如果說，基層地方政府的“失靈”現象推動了它們對于民間治理主體的依賴，那么，民間治理主體本身的不足和缺陷也使其不得不依賴于前者的支持。一般認為，制度缺失、能力低下，以及公信力不足是困擾中國民間組織發展的主要原因，這一點在農村民間自治組織那里體現得尤為明顯。在農村地區，很多民間自治主體既沒有完善的制度建構，也沒有專業化的人才和穩定的財政來源，社會公信力也較差。在這種情況下，這些民間組織欲提升其在農村社區治理框架中的地位，則必須依賴于基層地方國家權力組織的支持。這種支持既包括物質性支持，也包括制度性支持，甚至包括符號性支持。由于這些支持往往關涉民間組織本身生存和發展的核心資源。因此，相對于基層地方國家權力組織對于民間組織的依賴而言，后者對于前者的依賴更強。

3.消長型權力關系。在農村社區治理過程中，伴隨著治理主體日漸多元化的趨勢。首先面臨的一個問題就是這種多元化趨勢會在何種程度上改變農村社區中原有的權力結構，或者說，民間治理主題的出現是否對原有的國家政權組織在農村中的固有權力地位構成侵蝕。在相當長的時期內，學界對于該問題的回答基本上都是肯定態度，認為農村民間組織的興起意味著原有權威體系的分散化，國家政權組織在農村中的固有權威將會為新興的民間所分享，后者發展空間的擴大意味著前者權威空間的收縮，兩者之間的權力分配必將呈現出此消彼長的關系。從某種意義上來說，上述觀點是對的。通過參與農村社區治理，民間組織在一定程度上擠占了基層政權組織傳統的活動空間，隨著這些組織的快速發展，匯集其周圍的社會資源也就相應擴大，從而對基層政權組織在農村社區的執政權威構成侵蝕。一旦基層政權組織在社會治理過程中出現失靈，而民間組織又表現良好時，上述侵蝕后果就尤為嚴重。此外，一些倡導型民間組織對于地方公共決策過程的參與也在相當程度上制約了地方政權組織的自主決策空間。權力分配上的此消彼長所導致的結果就是在很多農村地區基層政權組織與民間組織之間難以建立有效的互信機制，雙方總是以一種懷疑的眼光來看待對方的幾乎所有行為。在這種情形下，合作還沒有開始，互疑的眼光就已經宣判了合作的“死亡”。

4.互促型權力關系。上述權力消長現象只是部分農村地區權力關系狀況的反映，事實上，在中國的其他很多農村地區，基層地方政權與民間組織之間呈現出一種互促性的權力關系。在此權力關系中，基層地方政府直接的、微觀的、具體的社會管理和服務功能大為減弱，而是通過推動民間組織發展的方式參與到農村社區治理中，如各種形式的符號支持、制度支持，以及物質支持等。在這種治理框架中，一方面，民間組織的能力建設大大提升，其活動空間得以拓展；另一方面，地方政權組織引導和規制民間組織發展的能力也會有所增強。并最終有助于在農村社區實現良治。

縱向來看，基層國家政權組織與民間組織間的權力關系正由早期的以消長型為主逐步向互促型為主轉變，這也是改革開放以來中國國家與社會關系在農村地區的一個反映。在改革早期，民間組織還是一種新鮮事物，加之左傾思維的慣性作用，這個時期無論是在城市還是在農村，無論是政府部門還是普通民眾對于此類組織基本上都持一種警惕甚至拒斥的態度。在此情形下，很多民間組織也盡量減少與政府之間的互動，并對政府的很多行為選擇做出相對負面的解讀。上世紀90年代以后，該情形開始發生重大改變，民間組織的發展不僅沒有削弱黨和政府的執政地位，還在相當程度上提升了中國城鄉的社會治理水平，并提升了黨和政府的執政基礎。此后，國家在歷次經濟、政治和社會改革都體現出了支持民間組織發展的誠意。雙方的互信關系逐步建立，“相互促權”開始取代“此消彼長”成為了國家政權組織與民間組織間的權力分配現象。在農村地區，這種轉變著重體現為民間組織對農村社區治理參與的日漸深入，以及基層政權組織與民間組織越來越多的合作。

自改革以來，如何通過重構國家與社會之間的關系來達到社會良治的目標一直都是中國政治經濟生活中的重要議題，無論是市場經濟體制改革，還是政府行政體制改革，都顯示了中國人在此問題上所進行的積極探索。在農村地區，上述探索主要體現為積極推動鄉鎮基層政權職能轉變和機構調整，建立和完善農村市場經濟體制，并積極鼓勵民間組織參與農村社區治理。民間組織的參與不僅在使得農村社區治理的主體構成日趨多元，況且還在相當程度上改變了不同主體間的權力關系。這種變化不僅給農村社區治理帶來了諸多機遇，同時也使得這種治理日漸復雜，如何在厘清多方治理主體問權力關系的基礎上實現合作共治，將會是未來中國農村社區治理中一個不可回避而又異常關鍵的議題。

責任編輯 王友海