地方教育立法與教育體制創新研究

羅許生

【摘 要】60年中國教育事業的發展，就是教育體制不斷改革創新的進程。中國教育的繼續發展離不開教育體制的改革，囿于現有政治體制，中國教育體制改革之路依然艱難。但是可以從地方入手，以地方教育立法為主進行教育體制的創新改革。地方可以先行從教育資源的成本分攤機制、教育資源的分配享用機制、教育資源的組織管理機制等幾個方面進行創新立法、機制創新以推動教育事業的發展。

【關鍵詞】地方教育；立法權限；體制創新

回顧60年中國教育事業的發展，我們會發現新中國教育事業的發展進程就是教育體制不斷改革創新的進程。中國教育的繼續發展離不開教育體制的改革，囿于現有政治體制，中國教育體制改革之路依然艱難。但是可以從地方入手，以地方教育立法為主進行教育體制的創新改革。

一、地方教育體制創新的合法性和可能性

根據法治國的要求，地方創新必須建構在法制基礎上，符合法律保留與法律尤位原則，否則將構成違憲。90年代初期學術界曾有過關于良性違憲的大爭論[1]，筆者不贊成良性違憲的提法，改革應該在法制框架內進行。只要構成違憲不管良性還是惡性都喪失了法律依據，但如果符合憲法的基本原則與精神，在我國現行體制下可以稱之為憲法的變通[2]，地方政府可以進行相應的實驗。我國憲法與地方組織法賦予了地方進行創新的權力。在現行憲法和法律框架內，地方對本區域內的教育體制創新存在很大空間。另外根據《中華人民共和國義務教育法》，“義務教育事業，在國務院領導下，實行地方負責，分級管理”。國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）規定要。進一步加大省級政府對區域內各級各類教育的統籌，推進城鄉義務教育均衡發展，依法落實發展義務教育的財政責任。近年來國務院權力不斷下放，分稅制后地方政府還擁有了一定的財政權，地方可以在本區域內根據本地方的實際情況進行創新，形成具有地方特色的教育發展模式。

按照制度經濟學理論，制度變遷的模式有政府主導型變遷與誘致性變遷。計劃經濟時代，制度變遷以政府主導型為主，市場經濟條件下制度變遷出現政府主導型與誘致性變遷相結合的模式。通過制度性活動，根據各自的效用或利益函數尋求更有利的契約安排，否定、揚棄或改變舊的制度，這樣的投入—產出過程，稱之為制度變遷[3]。政府是教育服務的供給者，有自己的利益訴求。按照經濟人理性假設，政府總是希望以最少的投入，提供給民眾更多、更好的教育服務，總是希望將自己的經濟成本與道德成本降至最低。制度需求者必然是新制度的受益者，地方政府具有制度創新的強大動力。大幅放權是過去30年改革開放成功的重要原因。其中重要的一個方面是中央向地方放權，跳動地方的積極性、主動性，激發了地方的活力，從而釋放出了空前的社會生產力[4]?，F今很多成熟的制度都源于地方的制度創新，如1978年的安徽鳳陽小崗村的農村集體土地改革試驗，80年代廣東集體土地產權改革試驗。地方在改革開放30年中積累了豐富的制度創新的經驗。地方政府作為本地區教育的主要管理者，有能力進行制度創新。

二、教育資源的成本分攤機制創新

當前中國教育最嚴重的問題之一是教育公平問題，教育公平可以表現為結果公平與機會公平。教育機會不公平當前主要表現為義務教育階段城鄉教育機會不公平，高等教育地域區別造成機會不公平。農民工子女要享受城里優質教育資源就得花上數萬元的擇校費，其費用遠超大學費用。教育行業曾被輿論評為“十大暴利行業”之一，另一方面卻是義務教育經費不足，個人教育成本過大，因教返貧家庭增多。究其原因在于教育資源的成本分攤機制不合理，解決教育不公平的根本對策在于進行成本分攤機制創新，建立市場化的教育成本分攤機制。

教育領域引入市場化機制是社會主義市場經濟發展的必然結果，市場化有利于實施教育成本核算，提高教育資金的使用效益。近年來高校引入市場化的改革如火如荼，有效刺激了高等教育的發展，但也存在一刀切、過分市場化等問題。地方可以在以下幾個方面創新教育市場競爭機制。第一、收取學費遵循市場規律。應當按照教育經濟學的基本原理，依據不同專業、不同年級，確定不同的教育成本。教育成本一般包括教學成本、研究支出、學生生活支出、放棄的收益。[5]由于地方與學校差異，各項教育成本支出也會出現比較大的差異，地方人大與政府應該根據本地區實況結合市場規律制定動態的收費標準。第二、繼續推動后勤社會化改革，提高學校資產的利用效率。行政主導下的教育資產經營并不是按市場規律進行，造成教育資源浪費，無形中增加了個人教育成本負擔。通過后勤社會化改革，引入市場競爭機制，激活教育固定資產，提高教育資源使用效率，從而減少個人教育成本。第三、開辟新的經費來源。從國際經驗看，社會捐贈與個人捐占據了學?？偨涃M來源很大比例，美國達到10%，日本公立學校達到15%，私立學校甚至高達50%。[6]國家應該營造良好的社會與個人捐贈氛圍與機制，擴大社會捐贈規模。地方完全可以發揮地方優勢開辟新的經費渠道。如鼓勵企業捐助，給予捐助企業稅收優惠、政策優惠。鼓勵個人捐助，建立專戶存儲制度，以確保?？顚Ｓ谩ｈb于現行狀況下民眾對慈善機構的不信任，對捐贈活動的不熱情，地方完全可以改變捐贈模式。由現有的捐贈面向教育機構改為直接面向受資助對象，或者建立教育投資基金，通過市場化增強教育投資能力，提高社會捐助的積極性。另外，在現有政府投入不足的情形下，可以考慮發行教育彩票來募集教育資金。西方發達國家政府對教育的投入一般占到GDP的5%，而我國教育投入一直徘徊在2%-3%之間，近年才超過3%，但與《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》要求的4%差距較大。發行教育彩票不失為一條有效緩解教育資金不足的新方法。第四、贈加大政府投入。特別是義務教育，義務教育經費投入應以中央投入為主，以確保義務教育均衡發展。地方在經費充足的情況下可以在中央投入的基礎上增加投入。政府投入主要以教育券形式出現，逐步建立政府、社會、個體共同承擔的教育成本分攤機制。第五、創新教育成本補償機制。我國目前成本補償主要以實時收費制為主，補償途徑單一，表現為“高收費，低資助”。根據“誰受益誰負擔”的原則，補償主體主要為受教育者，補償主體單一。改革現有成本補償機制應該普及學生貸款制與學費延付制度，擴大貸款額度，延長貸款期限。同時可以借鑒發達國家經驗，引入預付學費制，建立教育投資基金。學校也應堅持產學研相結合的辦學方針，積極合理創收，實施教育成本預算機制，開源節流，合理控制教學成本。

三、教育資源的分配享用機制創新

教育資源的配置主要有權力和市場兩種模式，權力配置模式主要是通過行政權力對教育資源進行分配和使用?，F有教育資源的配置大體還是采用計劃方式，通過行政權力進行分配，如211大學的設置、985工程的實施、重點中學、重點小學的設置等等都是行政權力對教育資源進行配置的典型方式。權力配置模式能夠彌補市場模式的不足，但其在內部與外部均出現了很多亟待解決的問題。地方政府為了追求政績與效率，往往會重點支持一兩所學校的發展，很多縣市一所重點中學竟然占整個縣一半以上的教育經費，嚴重阻礙了教育的均衡發展。市場配置模式就是通過市場規律，引入競爭機制對教育資源進行配置。市場配置模式能夠解決權力配置模式中出現的效率低下、浪費嚴重等問題。但利用市場對教育資源進行配置需要處理好教育的公益性與營利性問題，處理好學校與行政權力之關系。兩種配置模式各有利弊，但是隨著教育成本的不斷上升，政府對教育資源的供給原來越有限，單靠權力配置難以滿足教育需求。由此，給市場配置教育資源留下了一定的空間。在教育資源分配機制上，我們應該改變以往教育資源分配單一化、一刀切的模式，充分注重社會不同階層的差異需求，有效利用好計劃于市場兩種分配模式，增強教育資源分配的兼容性。

我國教育資源配置中的主要矛盾是一方面教育公平要求政府平均分配教育資源，保證教育的基本需求。同時為了保證我國教育在國際上的競爭力，又必須重點發展一些學科與學校[7]。在政府對教育有限投入的現狀下，應該重點發展職業教育、義務教育，在滿足最基本的學校生存需求的條件下再重點發展若干學校。特別是義務教育領域，政府投入是主體，地方應該通過立法統籌管理好本省義務教育，防止出現義務教育領域的畸形分配。過度的市場化，將義務教育推向市場，導致出現名?！榜R太效應”。應重點扶持貧困地區高中教育，合理布局普通中學與職業學校，促進區域內職業教育均衡發展與資源共享。十八大報告指出城鄉一體化發展是解決三農問題的根本途徑，要加快新農村建設與扶貧開發，晚上城鄉一體化發展機制，促進城鄉要素與公共資源均衡配置。農村教育發展的薄弱已成為農村可持續發展的重大障礙。城鄉教育資源配置的失衡是三農問題的癥結之一。近些年地方和中央出臺了一系列諸如少數民族、貧困落后地區的加分投檔、定向培養等優惠政策。但是這些政策并不能有效遏制城鄉教育差距的繼續擴大。因為這種“中端控制”政策并不能彌補城鄉差距造成的起點不平等，而為了進行“平衡”給予的各種“優惠政策”反而容易造成更大的差距。

四、教育資源的組織管理機制創新

政府應將管理權限下放給學校，不再直接參與學校的微觀管理運作，而主要通過立法、撥款與政策引導實施宏觀管理。學校作為教育運行的主體主要是為受教育者提供服務，公益性是其顯著特征，逐步淡化教育機構的行政色彩，推進教育行政法治化。過去學校被作為行政主體，具有行政管理權，而且受特別權力關系理論影響，學生不能起訴學校，及時被法院受理，往往也是以敗訴告終。這其實是學校高度行政化的體現，不符合教育發展的基本規律。推行教育行政法治化，應當剔除特別權力關系理論，將學校作為法人實體參與訴訟而接受社會監督，改變政府與學校之間的隸屬關系，消除政府支配教育的錯位、越位現象。引入市場機制，實現政府職能與市場機制的完美結合，這樣治理主體不再單一化，而是社會組織、民間資本、中介組織、個人都參與進行管理，治理主體多元化。在政府對教育的管理職能發生轉變后，政府并不是對教育不管，而是管理的內容及其機制發生了變化。政府的管理主要涉及以下幾個方面：第一、制定教育規劃；第二、制定地方教育法規；第三、進行教育統籌，保證全省教育質量和教育公平。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中指出：“適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系?！币巹澗V要為現代學校制度的建立指明了方向?，F代學校制度是相對于傳統學校制度而言的，現代學校制度主要要處理好兩大關系：外部治理關系與學校內部治理關系。外部治理關系即學校與政府、社會之間的關系，涉及到辦學體制、產權制度、投入體制、后勤體制等等。學校內部治理關系即學校與教師、學校與學生、教師與學生的關系。教育體制改革的不斷推進要求政府落實學校辦學自主權，落實政校分開、管辦分離，構建新型的政、校關系。學校內部的問題才是真正與學校和學生的發展聯系最密切的， 有關學生的發展、教師的教和學生的學等方面的制度應該成為現代學校制度關注的核心問題。內部治理，首先是要營造寬松、和諧組織氛圍，現代管理的核心是人本管理，學校管理必須從學生認知與教師實際情況出發，切不可過于行政化。其次建立縱向互動機制，最后建立橫向合作機制。

【參考文獻】

[1]韓大元.社會變革與憲法的社會適應性——評郝、童兩先生關于“良性違憲”的爭論[J].法學，1997（5）.

[2]張千帆.憲法變通與地方試驗[J].法學研究，2007（1）.

[3]王學輝，鄧華平.行政訴訟制度變遷的經濟邏輯[J].法學評論，2006（1）.

[4]俞可平.拓展地方改革空間[J].中國改革，2012（3）.

[5]張芳，陳艷利.高等教育成本補償機制的國際比較[J].經濟研究參考，2004（60）.

[6]魏杰，王韌.“二元化”困境與中國的教育體制改革[J].學術月刊，2006（8）.

[7]談松華.“短缺教育”條件下的教育資源供給與配置：公平與效率[J].教育研究，2001（8）.