小議行政強制法對警察執法裁量權的控制

高潔　宋向東　童佳佳

【摘 要】隨著經濟的發展，我國經濟改革尚未完全完成，新的體制還未完全建立，九億多的農民所在的農村還未找到新的經濟增長點，動蕩因素時刻存在，導致社會利益分配不均、貧富分化問題越來越嚴重，群體性事件逐年呈上升趨勢，這些都使得警察面臨更加復雜的執法狀況。警務化改革要求警察的職能更加專業化，職能涉及的范圍也從過去單純的制止犯罪演變為防止犯罪、維護社會治安等，這對警察的執法能力提出了更高的要求。警察裁量權能使警察在執法時更加靈活、及時地處理各種問題，有效減少警民矛盾，因此在應對日益復雜的執法環境時警察裁量權的存在就顯得尤為重要。另一方面警察裁量權作為行政權力的一種，如果不能加以控制，極易導致濫用。警察裁量權如同一把“雙刃劍”，裁量者如果不能正確控制和利用這把“雙刃劍”，其帶來的危害將是巨大的。《行政強制法》等相關法律法規的出臺對于規范和引導警察裁量權的行使起到了至關重要的作用，本著現代法治精神的要求我們對于對裁量權既不能扼殺，又要加以控制。

【關鍵詞】行政強制法；警察裁量權

就現狀而言，警察裁量權能否合理有效的行使已經對警察執法的公正性產生影響。警察裁量權的合理有效行使對警察個人的道德素質和專業化水平提出了很高的要求，但是縱觀現階段我國警察隊伍，大量非專業人員，在經過短期的培訓之后即走上警察執1法崗位，這樣的做法很難確保他們能夠按照專業化的標準判斷各種復雜形勢、行使警察裁量權。警察裁量權的行使能夠在一定程度上能提高執法的合理性和執法資源的使用效率，但是這種帶有“選擇性”意味的執法可能會導致區別對待，違背公平原則，甚至可能被部分警員濫用，成為其某私立的手段，裁量權的不恰當行使不僅違背法律精神，違反公正執法的原則，而且無益于問題的解決，有時甚至使矛盾更加激化。因此對裁量權的控制顯得尤為重要。

警察裁量權不同于其他行政裁量權，警察職業的特殊性使其掌握了大量的公民個人信息，它的適用合理與否關系到公民的切身利益、社會治安狀況，警察裁量權的不正確使用將會給社會和個人帶來很大的影響。另一方面，警察作為維護國家統治的暴力機構，民眾個人或者單靠媒體是沒有足夠的力量對其進行監督和控制的，唯有借用法律的權威，才能有效的制衡警察裁量權的行使。在我國，對行政機關及其工作人員的行使職權的監督體系主要包括：中國共產黨的監督、權力機關的監督、群眾與社會監督、行政機關內部監督、司法監督等等，其中司法監督最為有效，立法完善最為根本。本文主要從立法控制和實施的角度對監督裁量權進行研究。以2011年頒布實施的行政強制法為依托，重點研究強制法的頒布對警察裁量權帶來的影響。

一、警察裁量權的概念

新中國的警察隊伍始建于戰爭年代，而我國的社會主義國家性質決定了警察的根本任務是保衛人民民主專政的政權，“維護秩序”是其主要任務。相比其他行政機關，人民警察的“政治性”是其最主要的特征。《關于進一步加強和改進公安工作的意見》和全國第二十次公安工作會議都指出，不論過去還是未來，維護社會穩定是黨和人民賦予公安機關的神圣使命，全力做好維護社會穩定工作是擺在警察機關面前的首要任務。社會轉型社區化的趨勢的加強，對警察維護社會秩序的職責提出了更高的要求，警察裁量權作為積極行政的表現迎合了社會發展的趨勢，也迎合了警察的政治性要求。

警察裁量權存在的原因一方面是由于語言的模糊性和不確定性。法律語言雖然相對其他日常語言用語已經十分講究，但是仍然不是完美無缺的，而且法律不可能事無巨細，也要留有一定的余地，特別是對狀況復雜的行政行為，警察裁量權即產生于對法律規范的解釋；另一個原因是警察行政的復雜性和多樣性決定了完全消極的依照法律條文行政難以每次都達到預定的效果，甚至可能會產生負面的效果，社會的高速變化使治安狀況不斷復雜化，執法手段的靈活性變得尤為重要。

警察裁量權具體是指在法律法規規定不明確的情況下，或者具體問題法律規定不全面時，警察運用自己對法律原則和條文的理解，結合當時的具體情況決定為與不為或者如何作為的行為。就警察裁量權行使的法律依據來看，主要有《立法法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《治安管理處罰法》、《人民警察法》以及其他涉及治安處罰的法規和警察執法依據，這些法律都從正面或者側面承認了警察執法時裁量權存在的合法性。

警察裁量權的行使并不代表著權利的濫用，而是意味著警察在行使職權中，依據具體情況和法律原則作出判斷。社區警務使警察面臨著更加復雜和多變的情形，這要求警察能及時對遇到的狀況作出反應，提出解決方案，以解決問題。警察在處理此類事項時，需要更多的智慧、耐心和彈性，而不是簡單地通過強制手段的適用或者法律的執行所能達到的，在這種目標的導向下，警察裁量權的存在就顯得尤為重要。

二、警察裁量權行使中存在的問題以及原因分析

由于我國行政法律體系發展起步較晚，警察權相關的法律法規也不盡完善，因此警察裁量權在實施中出現了很多問題。

首先，在警察裁量權發展的初期，很多地方民警不愿意承認裁量權的存在。因為依照相關法律規定，警察執法作為公務行為，只要按照法律法規明文規定執法，并且不在個人操作上存在重大失誤的，如果事后出現任何問題民警個人是不用承擔責任的。警察裁量權的存在將一部分責任轉移到民警自身，民警在執法時需要考慮更多的因素，也同樣面臨更多的風險。但是我們應該清醒地認識到警察裁量權的實際存在是毋庸置疑的，隨著社區警務的發展，執法中裁量權的行使也越來越普遍。

其次，裁量權作為權力的一種，不可避免的會涉及到濫用的問題。這也是目前警察裁量權行使中存在的最大問題，很多民警對裁量權的理解不夠正確，在執法時摻雜個人情感和利益因素，用裁量權來掩蓋執法不公，這使得警民矛盾激化，問題也無法得到解決。另外，由于裁量權相關規定的缺乏，民警在執法時難免面臨著矛盾和猶豫，不知道此時適用裁量權是否正確，一旦適用有誤不但難以服眾，還會給自己帶來麻煩。

警察職業的特點導致警察對事對人慣常持有一種懷疑的態度，會有一種“預先判斷”的習慣。這也給警察裁量權的正確行使帶來了一些障礙，加之警察執法的“低透明度”導致裁量權更加需要法制的控制。警察在執法時遇到的多是社會上的閑散人員和違法亂紀人員，長期與這些人接觸導致警察形成一種“預先判斷”的職業習慣，在執法時對人對事持一種警惕和懷疑的態度，這不利于警察完全公正理智的進行行政裁量。而且警察執法時情況緊急，不同于其他行政機關能夠逐級上報解決，通常需要警察及時處理，這就使得警察裁量權的可視性低，缺乏監督，容易導致裁量權的濫用。一些地區已經意識到警察執法中會遇到各種突發狀況，警察裁量權的發揮缺乏監督，這些地區都為執勤民警配置了隨身攜帶的攝像機，隨時記錄遇到的情況，也為警察裁量權的行使提供了監督。

三、行政強制法對警察裁量權的規范與引導

《行政強制法》于2012年開始實施，行政強制法的五大原則分別是法定原則、適當原則、禁止謀利原則、教育與處罰相結合原則和權利救濟原則。其中，適當原則也就是合理原則，落實到警察執法中，就是要求警察在執法時應該根據實際情況作全面考慮，處罰要慎重考慮，對于情節輕微的，能不處罰就不處罰；在多種強制手段都能實現行政目的時選擇對相對人傷害較小的手段。處罰與教育相結合的原則是指警察執法并不是以處罰為目的的，對于輕微違法，對社會危害不嚴重的，應該首先進行教育，教育能達到目的的就不用再進行處罰。這些都需要警察運用裁量權進行斟酌和判斷，推行理性、平和、科學的執法方式。如果不考慮實際具體情況就武斷的進行執法，則違背了《行政強制法》的立法目的和法律精神。

裁量權的行使過程中存在問題很大一部分原因是法律法規不健全導致的，而《行政強制法》的實施恰恰對裁量權的行使起到了重要的規范和引導作用。

公安機關實施強制措施時，應該充分考慮當事人的違法行為情節和社會危害性，堅持教育為主，處罰不是目的的原則。對于違法情節嚴重、社會危害性大，不處罰不足以維護社會治安秩序的，可以依法采取強制措施；對于違法情節顯著輕微的或者沒有明顯社會危害性的，可以不采取強制措施。這一度的把握就需要警察在執法時好好把握，合理的運用裁量權。強制法對警察裁量權還有一下規定：

（一）《行政強制法》規定，行政強制只能由法律、行政法規、地方性法規規定，公安機關制定的部門規章和其他規范性文件不能設定任何行政強制措施和強制執行。需要設定的，可以提出立法建議，由立法機關通過法律、法規的形式設定。強制法規定公安機關實施行政不得超越法定的種類和方式，公安機關執法中裁量時也必須遵循強制法的規定，不得有超越法律規定的做法。

（二）行政強制法規定了違法情節顯著輕微或者沒有明顯社會危害的行為，可以不采取行政強制措施。其中“顯著輕微”和“明顯”的程度均沒有法律的明確規定，需要警察執法時進行裁量，但是裁量時必須遵循法律的基本規定，不能損害當事人的基本權利。強制法還規定在情況緊急時，需要當場實施強制措施的，執法人員應該在24小時內向行政機關負責人報告，并補辦手續，負責人認為不應當采取行政強制措施的，應當立即解除。

（三）行政處罰中的查封扣押在執法實踐中經常遇到超期的情況，行政強制法明確規定查封、扣押可以延期但是延長期限不得超過三十日。而且必須是在情況復雜的時候才能超期，這既考慮的實際情況，也對裁量權進行了限制。針對《行政強制法》第43條的規定，公安機關不得在夜間或者法定節假日實施行政強制執行，但是情況緊急的除外。情況緊急如何定義雖沒有法律明文規定，但是分析法律制定的意圖應該定義為不及時執行就會造成不可彌補的損失，針對警察執法主要有行政拘留、限期出境和驅逐出境三種情況，這三種情況可以認定為不及時實施就會造成不可彌補的損失和影響，可以在夜間或者法定節假日執行。

（四）針對限制人身自由的強制措施除必須遵循強制措施實施的一般程序外，還必須遵循下列程序：1、當場告知或者事后立即通知當事人家屬實施行政強制措施的行政機關以及期限、地點；2、緊急情況下實施的，事后必須立即向行政機關負責人報告并補辦手續；3、其他程序。執法人員在對情況進行判斷后，認為不應該采取行政強制措施的，應該立即解除。

四、公安機關適用行政強制法時注意的問題

《行政強制法》第五章對申請人民法院強制執行做了專門規定，法律法規授權公安機關有強制執行權的，應當由公安機關執行，法律、法規，沒有授權的，一律申請人民法院強制執行。目前，行政處罰和行政強制措施多由公安機關作出，執行也一般由公安機關自己執行。也就是說公安機關的強制執行是以自己負責為原則。這一方面給警察執法帶來很多便利，另一方面也帶來很多隱患。公安機關在適用行政處罰時要注意以下問題：

（一）警告是指公安機關對違反治安管理行為人給予精神上的譴責和告誡，申明其違法行為，避免再犯的一種行政處罰方式。只要適用于違反治安管理行為輕微，違法后態度較好，特別是初犯的情形。警告不同于評判教育，具有強制性在適用警告時執法民警應運用自己的經驗判斷其行為是否屬于“輕微”，態度是否較好，不能姑息違法者，也不能一味以處罰為目的。

（二）罰款是公安機關針對違反治安管理的行為人，責令其在指定期限內想國家繳納一定數額貨幣的行政處罰。它是行政處罰中最靈活的一種處罰手段，可以單處也可以并處。在實際工作中，公安機關應當從案件的具體情節、危害后果、行為人態度等多方面綜合評判，還要結合被處罰人的經濟能力。防止只重處罰而忽視說服教育，更要杜絕以罰款追求業績，任意罰款、以罰款代替拘留的行為。罰款要一律上交國庫，不得挪用、私吞、截留。

（三）行政拘留是指公安機關對違反治安管理的行為人在一定時間內拘禁于法定處所，剝奪其人身自由的一種行政處罰方式。行政拘留是治安管理處罰種類中最重的一種處罰，適用于違反治安管理行為情節較為嚴重的人。這一處罰涉及到公民的基本人身權力，必須依照《治安管理處罰法》的規定進行，不得使用裁量權。

五、《行政強制法》對警察裁量權行使帶來的影響

我國1989年出臺的行政訴訟法直接將行政裁量納入司法審查范圍。《行政訴訟法》第5條明確規定，法院對具體行政行為是否合法進行審查。第54條第4款也規定，行政處罰顯失公正的，法院可以判決變更。警察裁量權作為行政裁量權中的一種，行政相對人對其合法性和合理性產生質疑時，都可以訴諸法律。《行政訴訟法》第2條規定，當公民、法人、或者其他社會群體認為行政機關或其工作人員的具體行政行為侵犯了其合法權益時，有權向法律提起訴訟。警察裁量權的不當行使必然會影響到公民、法人和其他社會團體的合法權益，是可以向人民法院提起訴訟的。在對行政訴訟法的相關解釋中也明確提出了，公民、法人或者其他組織對行政機關及其工作人員的行政行為不服提起訴訟的，屬于人民法院的受案范圍。《行政強制法》的第61條、62條也分別對違反強制法的行政行為規定了相應處罰。

警察裁量權的可訴性為警察裁量權的行使提供了監督，強制法又為警察裁量權可訴性提供了法律支撐。公安機關及其人民警察違反《行政強制法》規定的權限、條件、范圍或者程序時，除了由上級公安機關或有關部門按照《公安機關內部執法監督工作規定》、《公安機關督查條例》等責令改正以外，還可以依照《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》、《公安機關人民警察執法過錯責任追究規定》、《公安機關人民警察紀律條例》等法律、法規、規章追究相關人員的法律責任，并依法給予相應的行政處分。違反法律規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。給當事人造成損失的，依照《國家賠償法》的規定先由公安機關承擔賠償責任，公安機關賠償后，應當責令有故意或者重大過失的警察承擔部分或者全部賠償費用。

小 結

對警察裁量權的控制是合理行使裁量權的前提和保障，隨著警察裁量權理論和實踐的不斷成熟，對其的控制機制也將會不斷完善。《行政強制法》作為規范警察執法行為的法律之一，對警察裁量權的控制作用是顯著的，《行政強制法》作為一部新生的法律，肯定存在著一些不盡完美的地方，相信通過實踐界和理論界的不斷完善發展，其在對警察權控制方面將會發揮越來越重要的作用。