論公安行政執法中刑事法律的適用

鄒娜　劉真

【摘 要】行政執法中適用刑事法律，其困難之處就在于如何適用，本文將針對該問題進行研究，從當前已存在的適用方式入手，尋找實踐中無法適用刑事法律的困難，并針對這些困難進行分析，尋求新的適用方式，以期解決實踐中的困惑。

【關鍵詞】行政執法；刑事法律；適用方式

在行政執法中適用刑事法律，并非是一個不可行的問題，恰恰相反，其在理論上和實踐中都有可行性和必然性，對于該問題已有相關的學術成果出爐，根據已有研究成果，在行政執法中可適用的刑事法律的范圍有：

1、在行政執法向刑事司法轉換時，適用刑事法律，這種適用在實踐中毫無爭議，因為這本就屬于刑事法律規制的范疇，因此可予以直接適用。

2、當行政法律法規與刑事法律法規在概念上重合時，如《刑法》第二百六十四條與《治安管理處罰法》第四十九條都有關于盜竊的規定，《刑法》中規定的盜竊是指盜竊公私財物，數額較大，或者多次盜竊、入戶盜竊、攜帶兇器盜竊、扒竊，而《治安管理處罰法》中也指出了盜竊這一行為，此時概念重合，因此在行政執法中可以參照適用刑法的相關概念。

以上兩種對于刑事法律的適用情形是行政執法實踐中已經存在的做法，并無不妥，應繼續沿用。

3、當行為人由于不滿刑事責任年齡不受刑事處罰只接受行政處罰時，這種情形由于行為人為實質犯罪，可以適用刑事法律。

4、當行政法律法規與刑事法律法規所規定的客觀行為相同只是程度不同時，可以適用刑事法律，如《治安管理處罰法》第四十六條：“強買強賣商品，強迫他人提供服務或者強迫他人接受服務的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”與《刑法》第二百二十六條：“以暴力、威脅手段強買強賣商品、強迫他人提供服務或者強迫他人接受服務，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金”，客觀行為基本相同，只是程度不同，可以適用刑事法律。因為此時相關行為因其性質的嚴重性而由一般違法行為上升到犯罪行為的高度，如此就由行政處罰領域轉入刑事制裁的規制，應受刑事法律的制約。

對于行政執法中適用刑事法律的范圍及其根據，上述研究已有了較為詳細的論述，但是，在實踐中應如何適用，是適用法規還是適用原則理論，仍然存在疑惑，這些疑惑不解開，只能讓該理論成為水中月鏡中花，無法應用到實處，本文將以該問題為核心進行論述。

一、現已存在的在行政執法中適用刑事法律的方式

根據上文的論述我們可知，當前我國在行政執法中只在兩種情形下適用刑事法律，因此，現已存在的使用方式也僅針對這兩種情形。對于這兩種情形，實踐中通常采用的是直接適用的方式，即直接在相關的行政公文上引用相關條款或解釋相關概念。顯然這種直接適用的方式簡潔而又有效，既符合法律規定又能補充行政法規的不足，可繼續沿用。當然，實踐中目前的做法還有繼續完善改進的空間，如可以將所適用的概念的相關理論也加以直接適用，尤其是那些在刑事司法中早已熟知的關于此概念的理論，把行政領域與刑事領域的相關重合概念加以整合規制，在理論予以統一完善，從而為行政執法領域相對模糊空白的概念理論提供指引，這樣還能夠進一步完善行政法的不足，為行政執法掃清障礙。

二、其他兩種情形在適用上的困難

上文提及，除了實踐中已有的兩種可以適用刑事法律的情形外，尚有兩種情況可以適用，但是這兩種情形在適用上仍存在困難，主要表現在兩個方面。

第一，目前的存在的適用方式只有單一的直接適用方式，但此方式不能完全適用于這兩種情形。對于第三種情形，即當行為人由于不滿刑事責任年齡不受刑事處罰只接受行政處罰時，雖然行為人在刑法理論上屬于實質的犯罪，只是因年齡的限制對其免于刑事處罰，不被追究刑事責任，那么有理由認為可以轉而適用行政領域的相關規定對其予以行政處罰，這樣才會體現該種行為的社會危害性，維護正當有序的社會秩序。但是由于行政法律法規的不完善乃至缺失，在處罰適用法律時無法完全體現出行為人行為的危害性，而且此時行政執法機關顯然無法直接援引刑法的規定進行處罰，這便使行政執法人員陷入了應該適用但無法適用的境地，導致了對相應危害行為的縱容，也無法體現法律對個人權利的保護。對于第四種情形，即當行政法律法規與刑事法律法規所規定的客觀行為相同只是程度不同時，雖然對于相同的概念可以直接適用，但本可以適用的相關解釋、理論及其刑事原理、政策都無法直接適用，如《治安管理處罰法》與《刑法》都對故意傷害行為進行了規定，對于傷害的概念顯然可以直接適用。但是刑法理論中關于故意的相關理論、在正當防衛下造成的傷害、在緊急避險下造成的傷害等情況在行政法中并無明確說明，致使在實踐中行政執法無法直接援引刑法的規定及相關理論的界定，造成違法行為處罰的缺失。

第二，行政執法人員適用法律的思路過于單一、機械。受職業限制及專業素養的缺乏等主客觀原因影響，提及法律適用，行政執法人員通常想到的只有直接適用這一種方式，如若不能在公文中援引該規定或理論，執法人員通常不會想到觸類旁通，對其他相關法律進行查閱比較，尋找合適的法律予以適用。這便造成了在實踐中，行政執法人員只懂自己常用或者說“可以用”的有限幾種法律，而對周邊法律不聞不問、束之高閣。而現實中各法律之間的交融是法律發展的趨勢之一，越來越多的案件需要用到各類部門法律，因此，對于一名行政執法人員來說，不斷學習法學理論知識，關注實際的立法動態與最新修改情況，了解并且分析各個法律文件、各類法律部門在適用位階、適用順序上的關系，尤其掌握行政法律法規與刑事法律法規的具體適用問題是極其重要和必要的，在適用法律上轉變思路也勢在必行。

三、在行政執法中適用刑事法律的具體方式

在上文中我們已經介紹了實踐中最常用的直接適用，除了該種方式以外，本文認為尚有兩種方式在實踐中可以采用，分別是參考適用和理論化適用。

1、參考適用

所謂參考適用正如其字面意思一樣，指并不直接援引，而是在辦案中參考相關規定和理論，將所參考的規定和理論作為自由裁量的根據，達到做出更為準確判斷的目的。筆者認為，這里所參考的規定的效力應該相當于最高人民法院提出的參考案例的效力。參考適用的優點在于避免了公文中的不可操作性，同時彌補了行政法律法規對于相關問題規定的不足。能夠采用參考適用這一方式的刑事法律的范圍包括：行為人由于不滿刑事責任年齡不受刑事處罰只接受行政處罰這一情形以及欠缺違法性認識和期待可能性等“出罪”理論。對于刑事責任年齡這一情形，主要參考行為人所實施的實質犯罪的惡性程度，行政執法人員可以通過明確該行為在客觀上的惡性程度，結合相關行政法律法規更加準確的對行為人進行處罰。對于“出罪”理論，目前我國在行政執法實踐中并不考慮違法性認識和期待可能性等問題，雖然有學者提出過行政執法中應當借鑒相關理論，但行政法中的期待可能性和欠缺違法性認識理論并不成熟。因此，為了彌補這種不足，可以考慮參考適用刑法的相關“出罪”理論，在處罰上酌情減輕①。

2、理論化適用

理論化適用是針對一些在刑法上早已共知甚至已經成為刑法原理，在行政法中尚未存在的規定所設計的適用方式，主要是指當行政執法中由于缺乏相關規定而無法直接采用時，放棄直接適用而將其變為一種理論，在公文中言明“根據……理論”，同時結合相關的具體行政法律法規進行處理。能夠進行理論化適用的刑事法律法規主要指正當防衛和緊急避險的規定。正當防衛理論在刑事理論中有著悠久的歷史，已為刑法理論和實踐采用，但在行政法律中卻沒有相關規定，使得公安行政執法人員對于行為人明明符合正當防衛情形的行為，卻只能做出斗毆或故意傷害的處理，間接造成了普通公民對于程度較小的侵害無法“防衛”。根據法律的相關規定手、足骨骨折，面部表淺擦傷面積在2cm2以上、劃傷長度在4cm以上，燙傷達真皮層等都屬于輕微傷的范圍，而輕微傷不屬于故意傷害罪的立案范圍，也就是說不接受刑事法律管理，因此根據以前通常的做法，甲毆打乙并將其手部打成骨折，乙一旦為阻止甲的毆打而將其打傷，不但不屬于正當防衛而且可能會受到行政處罰，如此處理顯然難以讓人接受。因此將正當防衛納入行政法中是很有必要的，在該理論未成為規定之前，根據現實需求，將其理論化適用可以緩解這一不足所帶來的壓力。

四、原因及對策

1、需要完善行政與刑事法律

對于上文所出現的現狀，主要原因在于公安行政與刑事法律規范存在一定的沖突和矛盾，對于同一法律概念的界定不統一、不明確。公安行政法律規范有關追究刑事責任的規定缺乏可操作性，沒有相應的應用細則，也給廣大公安民警的辦案帶來一定的困難。另外，對于案件的追訴、量刑標準也存在矛盾的情況，導致大量的案件回流，加上公安民警過大的自由裁量權，被害人的權利無處救濟，相應的也會加大警民之間的矛盾，造成公安民警在處理案件的窘迫情景。

立法者應當制定統一的案件處理標準，解決行政、司法工作人員對同樣案件的處理標準不一致的問題，保障案件處理工作的順利開展。另外要制定相應的工作細則，增強規定的可操作性。要明確行政執法部門的案件處理規定，明確違法行為達到何種程度需要承擔刑事責任，否則將處于何種處罰。對行政、刑事法律規范中統一法律概念的范圍，相互沖突或矛盾的條款，通過法律修正案予以修改，保證行政、刑事法律法規的銜接應用②。

在行政執法中適用刑事法律，可以說是對固有理論和理念的創新，它既能適應行政執法的需要，彌補行政法律的不足，又能開闊行政執法人員的思路和視野，加強對于相關法律的學習和理解，更好的完成執法工作。在我國當前的法律背景下，行政執法中適用刑事法律，不僅可以直接適用，還可以進行參考適用和將規定理論化適用，真正實現對于刑事法律的適用。

2.應當加強公安行政執法人員的法律意識

公安機關行政執法民警群眾經驗豐富，但是法律意識不強，對于法律的專業知識儲備不足，造成案件的識別、判斷能力較弱。實踐中大量存在民刑界定不明的案件，對于這些案件的處理不僅僅需要法律的完善，更需要公安干警嚴謹的識別判斷。杜絕憑經驗辦案，憑習慣辦事，導致適用法律法規不當，侵犯公民的權利。我國法治發展過程中，有罪推定的觀念根深蒂固，片面強調打擊處理，對于公民尤其是違法、犯罪嫌疑人正當權利的保護不夠重視。

另外，在行政執法過程中，證據的收集是行政案件轉入刑事訴訟的關鍵。由于公安派出所等部門從事行政執法的民警關于治安案件的處理，對于證據搜集的重視程度不高，導致證據的毀損、滅失，即使轉入刑事訴訟程序，也難以解決。

思想是行動的先導。公安行政工作人員只有樹立正確的法律觀念，才能使官大公安民警樹立對法律的信仰，在案件的處理過程中嚴格按照法律的規定辦案，減少和杜絕違法處理案件的發生。鑒于部分公安民警對于法律專業知識的欠缺，應當在廣大民警中開展普法教育，系統學習法律的相關知識，并且積極關注法律相關司法解釋、法律修正案的出臺，即使更新固有知識。重點培訓行政案件與刑事案件的受理、立案、辦案知識，強化對于罪與非罪，強制措施、證據的收集等問題的解決，以此提高民警的執法水平③。

3.要加大執法監督力度

對于公安民警的執法監督分為內部公安系統的監督，外部檢察、黨政機關的監督和民眾的監督。公安內部公安系統的監督機構人員少、任務重，對于公安民警存在執法問題監督力不足，而外部監督主體不能實行統一的全面監督。另外，公安機關的立案和辦理結果公安開程度遠遠不夠，也導致外部監督旺旺表現為時候監督。

解決公安行政執法中的問題，首先要保證公安內部的監督力起到作用。如公安機關法制部門的執法檢查，督查機構的督查制度，行政監察機構的行政檢查等。強化內部監督主體的法律地位，切實解決內部監督力不足的問題。在公安行政執法和刑事執法的過程中，推廣網上辦案系統，將案件處理的各個環節進行網上考核，嚴格按照法律的規定審核，實現內部監督范圍的最大化④。

外部監督方面主要強化檢察機關為公安執法的監督，完善聯席會議，擴大溝通渠道，及時解決公安在辦案過程中的熱點、難點問題，及時糾正夠罪不移交，降格處理等公安執法不規范的問題。逐步實現公安機關、監察機關自愿共享，擴大外部監督的力度和范圍。

【參考文獻】

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[3]竇汝輝.公安行政執法與刑事執法的銜接[D].山東大學，2008.

[4]邢捷，孟昭陽.公安行政執法中的問題、癥結及對策[J].中國人民公安大學學報，2003（4）.