產業結構調整與地方政府債務風險

安國俊 林蘇陽

經過多年發展，美國通過一系列監管法規，形成了一套較為完備的地方政府債務信息披露和危機管理制度。2013年7月爆發的底特律破產案，讓我們得以深入了解一個城市是如何陷入債務違約困境的現實。本文通過對比兩個相似產業格局的美國城市的發展現實，探討地方產業結構調整對地方政府債務風險管理的影響，并對建立我國地方政府債務風險管理體系提出建議。

底特律破產：產業結構調整不當是主因

美國密歇根州最大的城市底特律是眾所周知的美國汽車城。2010年該市人口71.4萬，以人口排名是全美第18大城市。2013年7月18日，該市因財政困難無法自救，并根據美國《破產法》向美國聯邦法院申請破產保護，成為美國歷史上最大的申請破產保護的城市。

據美國媒體報道，底特律的長期債務已經超過185億美元，其每1美元的財政收入中，就有38美分用于償債，而到2017年，這一數字將上升到65美分。底特律的債務結構中無擔保債務比重很高，為110億美元，其中60億美元是退休人員的健康保險和其他福利，30多億美元是退休金，還有5.3億美元是一般責任債券，歐洲銀行也持有其10億美元的無擔保債券。

在城市產業結構調整過程中，底特律走了延續以往產業發展的路子，底特律汽車業的技術發展并未帶來行業利潤的顯著提高，汽車業工會日益增長的薪資和養老金要求明顯超出了企業承受能力，通用汽車的每1個在職工人要供養3.8個退休工人。奧巴馬政府2009年對汽車業的救助很大程度上緩解了底特律汽車業的養老金負擔，但是底特律政府和公共服務部門的養老金并沒得到任何支持。從債權人結構看，底特律欠公共部門退休人員的錢占其總債務的較大比重。根據破產申請文書，底特律最大的債主為兩大公共雇員養老基金——底特律公務員退休管理系統持有20億美元，警察與火警局退休管理系統持有14億美元。也正是由于高額的公共負債，使得底特律不得不提高稅收，當地房產稅率高達6.819%，高額的稅負造成大量破產企業的土地難以得到有效利用。雖然當地房地產價格一落千丈，限于各類資本要素的制約，新產業無從發展，經濟陷入惡性循環。

差異化產業結構調整對地方債務風險的不同影響

在20世紀60年代，底特律和匹茲堡曾經是全美產業集中度最高的兩個城市，在城市產業結構調整的過程中，匹茲堡在較低GDP增速的條件下實現了產業結構優化調整。從就業人數占總就業人口比重來看，制造業和冶金業從1960年的36.5%和18.9%，下降到2000年的13.4%和3.8%，同期服務業從48.5%上升到76.9%。同時，匹茲堡的人口也呈現出“小城鎮化”的趨勢。美商務部統計局數據顯示，匹茲堡中心城區人口占匹茲堡全部人口的比例從1960年的22.5%下降到2000年的14.2%。2008年美國金融危機爆發，當年該地區的失業率為7.4%，仍低于全美平均失業率水平（9.3%）。

相比之下，底特律企圖通過技術改進或創新，延續原有制造部門的競爭優勢。底特律產業一直高度集中在以三大汽車巨頭為主的汽車制造業上，以就業人數占總就業人口比重來看，制造業和運輸業從1960年的40.5%和18.6%，小幅下降到2000年的22.6%和9.8%，同期服務業從46.9%上升到68.3%。伴隨著原有產業的發展，底特律依舊保持了以汽車制造業為中心的發展模式，大量供應商企業聚集在底特律周圍。雖然總人口在下降，但中心城區人口占底特律地區人口比例從1960年的54.3%上升到2000年的72.4%。

對比底特律和匹茲堡的發展道路，面對當地主導產業衰敗時，是發展多元化產業還是升級原有產業？匹茲堡強調以服務業和高技術產業為基礎，發展新型城市產業機構。這種方案得到科技公司、州政府以及大學、醫院為主的非贏利機構的響應，實現了原有產業的迅速出清。工會養老金投資一部分轉化為鋼鐵公司的股份，另一部分則投資于各類產業投資基金或存放于社區銀行，吸引了外部資金進入新興產業領域。同時，地方政府提供低價土地、管理與技術扶持，運作大量小企業低息貸款計劃，并展開小企業孵化器開發與運作，取得了可觀的投資收益。同時，非盈利機構在市政府和州政府中爭取了資金支持，創辦了大量的培訓機構，幫助失業工人和低技能年輕人在本地或者外地服務業部門找到了新工作。實現了土地、資金、勞動力等生產要素的重整。

對地方政府債務風險管理的啟示

以上對美國兩個城市產業結構的分析，以及各自產業結構調整對地方政府債券風險管理影響的經驗，對思考和解決中國地方政府的債務問題頗有借鑒價值。

完善地方政府債務信息披露制度。1975年紐約州市政債券違約事件推動了監管制度的建立，國會創建市政證券規則制定委員會（簡稱MSRB），對市政債券的承銷和交易進行管理，將市政債市場的經紀商和自營商納入《1934年證券交易法》的監管之下。1989年之后，美國對市政債的監管更側重于信息披露，美國證券交易委員會（簡稱SEC）出臺相關規定，要求連續披露財務狀況和發行人信息。負責實施監管的是市場自律組織——證券交易商協會（簡稱NASD），具體負責監管市政債券交易商和自營部門。2007年，NASD與紐約證交所監管委員會合并，成立美國金融業監管局，2008年美國的金融危機又迫使聯邦政府在2010年《多德—弗蘭克法案》中立法加強對市政債券監管。同時，行業自律組織也制定了很多規范信息披露的規定，包括美國市政債券分析師協會和美國政府財務官員協會等。

中國目前尚處在市政債券發展的起步階段，因此在稅收減免、會計制度、信用增進與保險、擔保機制、信息披露、相關法律框架的修訂、市場監管等方面需要進一步完善。逐步形成以法律法規為基礎，以信息披露為核心，注重定價及多元化投資者培育，以規模控制、信用評級、風險預警、危機化解等為手段的風險監控框架體系，在政府層面為有效防范市政債券系統性風險提供源頭性保障。同時，不斷加強投資項目管理與評估，建立市場流動性以降低投資風險。

實施對銀行機構的“社區再投資”考核。1977年美國國會為了消除銀行金融機構歧視性信貸行為，促進中低收入社區和居民取得貸款，頒布了《社區再投資法》（簡稱CRA），要求所有銀行金融機構都在其接受存款的地區投放一定比例的貸款，這些銀行針對中低收入社區和居民信貸的流程使得機構獲得借款人信息的成本逐漸下降，這樣克服信息不對稱的交易成本也會相應下降。美國的“社區再投資法案”、“社區銀行”等實踐證明，CRA對消除信貸歧視、滿足中低收入居民的信貸需求，以及推動社區經濟發展都起到了不可替代的作用。

地方政府應當鼓勵和要求銀行金融機構在保持信貸行為安全性、穩健性的前提下，采取持續和積極的步驟以滿足其所經營的整個社區（包括中低收入社區及居民）的信貸、投資和服務需求。我國對于銀行業金融機構應盡快制定統一的“社區再投資”考核規定，明確小銀行對所在社區的放貸比例和方向。同時鼓勵大銀行設立社區發展金融機構，增加對社區的間接貸款，量化考核CRA記錄（分數），并在審核大銀行開設分支機構，實施并購或出售行為申請時，把銀行的CRA分數納入到監管要求中去。

建立地方政府債務風險管理體系。中國地方政府應該重點關注地方政府融資平臺的債務風險，以及由此引發的信貸風險及財政擔保風險，充分借鑒國外債務風險管理和危機處理的經驗教訓，建立多層次政府債務風險預警指標體系。對地方政府債務風險轉變為金融風險和財政風險的傳遞鏈條，乃至債務危機的觸發條件進行深入探討。這是一項復雜的系統工程，應參照諸如經濟結構、經濟增長率、居民收入分配和人口分布、市場體系發育程度、金融深化的程度、財政收支情況、政府管理效率等指標進行綜合考慮。

重視地方政府在經濟轉型中的作用。我國應充分借鑒國外債務風險管理和危機處理的經驗教訓，高度重視地方政府在地方經濟轉型過程中統籌、協調作用，防范系統性金融風險和財政風險，促進經濟平穩協調發展。在地方經濟發展的轉型階段，一定要完善地方政府銜接、協調機制。從過剩產業的退出、到新產業的立項、勞動力的轉移、環評、合作方式等各環節進行嚴格外部論證，具體包括對破產企業的認定、政府信息披露制度的構建、投資項目管理與評估、資本要素市場流動性的建立，以降低投資風險，監管的協調以及法律框架的完善等。

穩定推進房地產市場價格調整。從國內的情況看，銀行業成為房地產行業發展的重要資金來源。由于融資結構失衡和融資渠道不暢，整個房地產業從開發到銷售幾乎都依賴于銀行的資金。商業銀行一般以提供房地產開發流動資金貸款、開發項目貸款和住房消費貸款等形式，直接或間接承擔了房地產市場運行的風險，包括投資風險、流動性風險、信用風險、法律風險等。由于房地產相關業務在商業銀行信貸業務中占有很大的比重，有必要從戰略層面對這一問題進行分析，辨析房地產業發展與宏觀調控的目標與思路是否一致。房地產市場價格調整應在合理范圍，避免價格大幅波動對銀行業產生沖擊，確保房地產金融市場平穩、協調發展，維護金融穩定和經濟安全。

（作者單位：中國社科院金融研究所）