全新的探索 不變的使命

覃繼紅 寧黎黎

目前我國處在突發公共事件的高發時期。一方面，我國自然災害種類多、頻度高、損失嚴重。近年因自然災害造成的經濟損失每年都超過千億元。另一方面，我國正處于社會經濟發展的關鍵時期，各種矛盾凸顯，如果處置失當就可能造成社會危機。同時，公眾防災減災意識淡薄，應急廣播體系缺失，急需從國家層面構建應急廣播體系，以在公共突發事件面前統一指揮，聯動救援。

中央人民廣播電臺2009年啟動應急廣播工程建設規劃，2012年成立國家應急廣播中心，目的是建立健全應急廣播系統。今年蘆山地震期間，在4月22日開播了“國家應急廣播·蘆山抗震救災應急電臺”，通過這些規劃和實踐，積累了經驗，增強了信心。近日，就國家應急廣播體系的現狀和發展，本刊記者采訪了中央人民廣播電臺副總編輯姜海清。

記者：姜總，黨的十七屆六中全會提出，要建立統一聯動、安全可靠的國家應急廣播體系，并將其納入國家“十二五”規劃。您認為該如何理解應急廣播的概念？

姜海清：應急廣播是指在面臨突發公共事件時，通過廣播向公眾提供動員指揮、協調救援、信息服務、災害預防的一種十分重要、必不可少的應急手段。國家應急廣播體系是圍繞應急廣播而構建的、在突發公共事件發生時由國家決策機構統一指揮的廣播應對體系，它由組織體制、運作機制、法制基礎、應急預案、保障系統和技術系統等部分構成，在國家突發公共事件應急體系中承擔應急信息預警、發布的重要職責。

記者：中央人民廣播電臺國家應急廣播工程建設規劃已于2009年啟動，目前我國國家應急廣播體系的規劃情況如何？

姜海清：黨中央、國務院高度重視應對突發公共事件中的應急廣播體系建設工作。在過去的幾年中，胡錦濤、溫家寶、李長春、劉云山、劉延東等中央領導同志多次明確指示、部署，要求充分發揮廣播媒體的特殊作用，將應急廣播體系建設納入國家相關應急體系建設的總體規劃，并批準啟動制定國家應急廣播體系方案。2010年12月28日，中央宣傳部組織召開會議，專題研究推進國家應急廣播體系建設工作。國家應急廣播體系建設已被納入《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》文化事業重點工程。黨的十七屆六中全會明確提出“建立統一聯動、安全可靠的國家應急廣播體系”的要求。

遵照中央領導同志批示，國家新聞出版廣電總局在認真調研論證基礎上，充分借鑒國外先進經驗，并結合我國實際，對國家應急廣播體系的組織體制、運作機制、法制基礎、應急預案、保障系統和技術系統等進行了認真研究，提出了初步意見，并編制上報了國家應急廣播體系方案。近日該方案已被發改委項目評審中心審議通過，并報發改委投資司。國家應急廣播體系重點項目建設工作方案近日也經國家新聞出版廣電總局科技司牽頭，并征求相關司局意見后上報。方案中包括工作目標、組織保障、任務分工和時間進度，經總局蔡赴朝局長批準，成立了項目建設領導小組，由總局分管副局長聶辰席任組長，成員包括法規司、宣傳司、傳媒司、科技司、財務司、人事司、中央電臺、監管中心等單位的分管領導，這標志著國家應急廣播體系建設已進入實質性的籌備實施階段。

記者：信息網絡是國家應急廣播體系的核心。具體而言，國家應急廣播體系有哪幾方面支撐？

姜海清：國家發布的權威信息是國家應急廣播體系信息的主要部分，這其中既包括自然災害預警，也包括公共安全事件信息、公共衛生事件信息、事故災難信息等突發事件信息。對于這部分的信息，國家應急廣播體系將從國家各相關應急部門、地方各級人民政府及其相關部門、應急救援隊伍獲得。除了傳遞政府權威聲音，國家應急廣播體系還是反映群眾呼聲的重要平臺，特別是反映那些受突發公共事件影響的群眾的呼聲。通過國家應急廣播網站和社區中受眾網友的互動，通過應急電臺采編人員的采訪，通過未來的手機客戶端用戶，都能實現對國家應急廣播體系信息的有效支撐。政府的權威發布、百姓的求助、救援隊伍的施救信息、社會和慈善組織的幫助信息將匯集于國家應急廣播體系的信息平臺上，形成有效的信息流動，最終達到為防災減災服務的目的。

記者：國家應急廣播體系統籌協調全國從中央到地方各級電臺，建立與各種應急信息渠道的聯通機制。這樣一個聯通體系需要怎樣的技術系統作為保障？

姜海清：這樣一個聯通的體系首先要基于應急信息的格式和類型的統一一致。技術系統至少要能實現從信息源自動獲得應急信息，通過接收的接口將其轉換成國家應急廣播體系內部可以共享的格式和類型。同時根據信息的內容進行分類、存儲、判別、制作出不同形式的信息產品，之后根據統一的指令分區域、分等級、分層次播發。這個技術系統中國家應急廣播中心是中樞、大腦，地方各級應急廣播中心是關鍵節點，我國現有的廣播電視節目覆蓋網絡和播控平臺是有力的手段。

記者：國家應急廣播中心實行“縱向一條線、橫向一個面”的應急信息流通途徑。在突發公共事件來臨時，這種信息流通途徑如何迅速做出反應？其具體的系統流程是怎樣的？

姜海清：國家應急廣播系統采用制作播發——調度控制——傳輸覆蓋——終端接收的分層架構，實現在緊急狀態下應急廣播節目、應急信息的快速發布和有效傳播。國家應急廣播中心的信息制作播發平臺在接收到應急信息之后，迅速完成應急廣播節目和完整應急信息的制作，實時傳送到國家應急廣播調度控制平臺，并向其發出應急廣播發布指令，廣播電視覆蓋網絡按照指令進行發布。在終端接收環節，相關地區的模擬收音機、數字有線電視終端、移動多媒體廣播電視終端、直播衛星機頂盒及數字音頻收音機，能夠實時收聽或收看到應急廣播節目和應急信息。國家應急廣播系統配套建設的農村大喇叭廣播系統接收到應急廣播指令后，能夠啟動并同步播出應急廣播節目和應急信息。

記者：2013年4月22日，“國家應急廣播·蘆山抗震救災應急電臺”開播。這是國家發生重大災害時，首次以“國家應急廣播”為呼號進行廣播，也是建立國家應急廣播體系的有益嘗試。請您介紹一下“蘆山抗震救災應急電臺”的運作模式及播出效果。

姜海清：“蘆山抗震救災應急電臺”的運作模式可以概括為三點：

一是四級電臺聯辦。即由中央人民廣播電臺與四川廣播電視臺、雅安市廣播電視臺、蘆山縣廣播電視臺聯合開辦，資源共享，協同作戰。

前期，主要以中央人民廣播電臺團隊為主體，聯合其他三級地方電臺通過記者連線、主持人參與主持等方式，實現資源共享。運行18天后，蘆山縣廣播電視臺接手，成為該電臺前方運作主力，雅安市廣播電視臺派編輯和主持人給予支持；另有來自四川傳媒學院的教師和學生以志愿者身份加盟。中央電臺應急團隊在北京利用政府資源、專家資源和信息資源優勢制作專題節目提供策援，多方努力支撐了蘆山應急電臺的正常運作。

二是前后方協同制作播出。蘆山應急電臺采取全天24小時滾動、前后方分工制作、切換播出節目方式，以全天轉播中央電臺中國之聲節目為底襯，定點播出蘆山應急電臺自制節目，隨時插播緊急信息。

前方依托深入災區的便利，播出從當地獲取的各類鮮活信息；后方即中央電臺總部，充分利用位于北京的政府資源優勢和專家資源優勢，整合全國抗震救災信息，并邀請各方專家，就災后救援、治療康復、安全飲食、震后索賠、心理撫慰等廣普性內容進行解答。

三是臺網互動。中國廣播網第一時間開設專題，圖文、音視頻全媒體報道國家應急廣播蘆山應急電臺相關信息。國家應急廣播蘆山抗震救災專題于4月20日9點13分上線。4月27日，蘆山直播間和寶興直播點的節目實現回傳后，蘆山應急電臺信號在中國廣播網同步實現了收聽、下載功能。國家應急廣播還在新浪開設官方微博。全媒體的播出方式使蘆山應急電臺的社會影響力迅速擴大。

“國家應急廣播·蘆山抗震救災應急電臺”開播不久即成為當地政府的“大喇叭”、災區百姓的“求助臺”和聯動救災的“互動站”，彰顯應急廣播區別于其它媒體的獨特優勢和巨大作用。作為國家應急廣播的首次探索，蘆山抗震救災應急電臺的試驗播出收到了超出預期的效果。主要反映在三個方面：

（一）成為政府應急管理的新工具

在蘆山應急電臺播出期間，蘆山縣政府每天安排兩位政府部門負責人通過應急電臺現場發布本系統在抗震救災過程中需要向群眾提示、告知的相關事項。共有當地民政局、衛生局、交通運輸局等十幾個部門負責人走進帳篷直播間，與百姓互動交流。蘆山縣縣長王華盛贊應急電臺做了政府想做而無力做的事情，為政府提供了災后應急管理的新途徑。比如：4月23日清晨，蘆山開始降雨。地震后降雨會導致山體滑坡、崩塌、泥石流等次生災害，及時提醒百姓防范是政府的當務之急。上午10時許，蘆山縣國土資源局辦公室主任頂著一頭的雨水送來《蘆山縣國土資源局告全縣人民書》。他說，這是剛剛打印出來的，他第一家就送到了應急電臺，并反復叮囑盡量多播幾遍，讓更多的災區百姓知道。應急電臺立即插播，中午、下午、晚上，各時段反復播出，在蘆山持續一整天的降雨中，發出“親人們，請一定注意避險”的溫暖提示。與此同時，蘆山縣委宣傳部工作人員冒雨趕到帳篷直播間，要求緊急播出蘆山縣所有高三年級學生下午2：00統一乘車到成都復課的消息。國家電網公司蘆山指揮部通過應急電臺發布停電通知。消防部門通過應急電臺提醒災區百姓不要在帳篷邊燒火，以免發生火災等。4月26日，應急電臺反復播出四川省人民關于哀悼日的政府公告。

（二） 成為災區百姓的求助臺

蘆山電臺播出期間，每天都有許多災區百姓和救援者到應急電臺求助。有大山里的受災群眾來呼吁專業的救援隊伍盡快救援，并提供帳篷、水等捐助物資的；有在蘆山縣醫院從事醫療救護工作的老教授委托應急電臺尋找有專業經驗的志愿者幫助照料傷患的；有山里小學復課希望幫助招募志愿教師的，等等。上述信息應急電臺隨時插播、重復播出。

面對來到帳篷直播間外想搭車的、丟背包的、要找人的災區百姓，應急電臺索性將其請進直播間，讓其用四川話直接發布出去，極具本土化色彩。

應急電臺開播一個月，累計播出百姓求助信息400多條。

（三）成為聯動救災的互動站

4月23日，雙石鎮西川村情況危急，三位村民翻山出來求助，一路打聽來到應急電臺，希望得到幫助。應急電臺播出一天后，村民發短信感謝說：“記者同志，現在我們有食品了，衷心感謝你們對我們的幫助。”后有志愿者來應急電臺詢問何處需要幫助時，應急電臺提供上述信息，引領更多志愿者前往救助。

應急電臺每天都收到求助的信息和希望提供援助的信息，兩相對應，實現了求救與救援的順利對接。

隨著應急電臺在蘆山影響的擴大，越來越多的信息有了回應。應急電臺通過信息的匯集整合傳遞，有效提高了災后救援效率，成為救災生產力的一部分。

一是受到災區百姓以及聽眾和網民的高度贊譽。蘆山應急電臺播出15天后，對災區民眾進行了收聽問卷調查。共發放問卷350份，回收324份，發放范圍為蘆山縣城及周邊鄉鎮。調查結果顯示，有超過99%的當地百姓認為蘆山應急電臺對指導其災后生活是有用的，其中超過50%認為非常有用；調查結果還顯示，應急電臺僅列微博、微信之后成為當地居民和外來救援者獲取抗震救災信息的主渠道，信息的有用性得到受訪者的高度肯定。

蘆山應急電臺的開播也受到聽眾和網民的高度關注。4月20日～5月23日，國家應急廣播蘆山抗震救災專題頁面日均瀏覽量為126390人次，在線人數為60159人。截至5月23日，百度搜索“國家應急廣播蘆山應急電臺”相關消息網絡轉載50余家，單條稿件搜索近19萬條。中國廣播網首頁國家應急廣播播放器點擊量為384725人次。

二是引發境內外眾多媒體的關注與思考。聚集災區的其他媒體人把“國家應急廣播·蘆山抗震救災應急電臺”開播作為爭先追逐的新聞點，先后有新華社、人民網、中央電視臺、四川衛視、武漢電視臺、廣州電臺、南寧電臺、蘆山縣廣播電視臺對此進行專訪，臺灣“中央社”發布了應急電臺開播的消息，日本NHK派專業團隊全程拍攝應急電臺的播出情況，應急電臺的首創意義和獨創價值，引起眾多媒體的廣泛思考。

三是得到中央和總局領導的高度評價。劉云山、劉奇葆、蔡赴朝等領導同志先后在蘆山應急電臺專報材料上批示，對應急廣播的作用給予充分肯定，并要求加快推進國家應急廣播體系建設。

記者：應急廣播的內容決定了其報道方式、報道內容、報道角度都有別于常態廣播，這對廣播電臺和編輯記者提出了哪些更新、更高的要求？

姜海清：首先要有較強的政治意識、責任意識和職業精神，對國家、百姓和廣播新聞工作要有真誠的情懷和擔當的勇氣；其次要有較強的行動能力和應急能力，要時刻準備著在突發事件來臨的時候，第一時間背起行囊出現在最需要的地方，并具備在最惡劣條件下應急的工作和生活能力；三是要具備復合型的專業素質，在關鍵時刻不僅能承擔編采播合一、音視頻聯動的全媒體業務，還要熟悉簡單的廣播節目播出和傳輸、新媒體發播等技術工作；四是要有較強的協調和溝通能力，能夠在特殊的情況下統籌各方資源，為應急廣播所用。

記者：從國際上看，利用國家應急廣播體系傳播緊急信息、發布預警消息也是世界各國普遍采用的有效手段。請您介紹一下其他國家應急廣播系統的建設和運行情況，哪些方面值得我們從中借鑒。

姜海清：美國的“緊急預警系統”（The Emergency Alert System，簡稱EAS）始建于上世紀40年代末，運行至今，不斷完善。2007年，美國聯邦通訊委員會發布的最新《應急預警系統工作手冊》稱：“應急預警系統（EAS）是國家公共預警系統，在國家緊急狀態下，通過廣播電視轉播商、有線電視系統、無線系統、有線視頻提供商、衛星數字廣播服務提供商和直播衛星服務提供商保證總統可以使用這些設備。這一系統也可以用于州和地方政府發布重要緊急信息，如尋人和針對特定地理區域的嚴重天氣警告。”

日本十分重視發揮傳統廣播的應急作用，其傳統廣播具有完善的基礎設施、強大的傳播功能，信號覆蓋整個日本列島，應急廣播體系比較先進完備。日本早在1961年制定的《災害對策基本法》中就明確規定日本廣播放送協會（NHK）屬于國家指定的防災公共機構，“必須通過業務為防災做出貢獻”。日本《放送法》（廣播法）規定：“如發生災害，或有可能發生災害時，必須進行有助于防止災害的發生，或減輕受災程度的播放。”日本《氣象業務法》規定：“當氣象廳發出氣象、地象、海嘯警報時，NHK應立即播放，使公眾周知。”上述法律確立了NHK作為公共廣播電視機構在國家防災體制中的地位，賦予了其必須完成的責任與使命，也為其順利開展應急信息傳播業務提供了保障。NHK與發布地震海嘯信息的日本氣象廳之間有專線，氣象廳的預警信息能在數秒內傳到NHK，并經由NHK的傳播渠道傳到千家萬戶，包括移動人群。

英國政府在其應急宣傳小冊子《應急準備》中明確指出，應急服務的一切方案必須建立在“在最極端環境下仍能工作”的基礎之上，而一個電池驅動或手搖動力驅動的便攜收音機是最實用的傳播渠道。因此，在政府發放的各種應急指導中，都要求公眾在突發事件或災害發生的時候收聽廣播。同時，英國政府與公共服務廣播機構英國廣播公司（The British Broadcasting Corporation， BBC）合作，確保在突發公共事件發生時通過廣播及電視系統發布相關信息。

可以看出，各國在搭建應急信息傳播體系中，都是從國家層面進行頂層設計的；都從政策法規層面明確廣電機構傳播應急信息的權利與義務；都考慮到在特別極端的情況下，使用最具抗損毀能力、最不依靠電力的收音機。這些經驗一方面說明廣播在應急時刻具有特殊作用，另一方面也說明國家重視、法律保障是應急廣播能夠發揮作用的關鍵因素。