淺談農(nóng)村供水工程建設(shè)管理改革的幾個問題

譚建啟

近年來，由于氣候干旱，各地在農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理中不斷探索，取得不少新的經(jīng)驗，收到一定成效。如何推動改革深入健康進(jìn)行，使農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理制度逐步完善，走上正規(guī)化、法制化軌道，有必要對農(nóng)村供水工程建設(shè)管理改革的有關(guān)問題進(jìn)行深入探討。

1.全面認(rèn)識農(nóng)村供水工程的特點(diǎn)與性質(zhì)，是搞好改革的前提

1.1農(nóng)村供水工程的特點(diǎn)

農(nóng)村供水工程的主要特點(diǎn)：一是地位重要，需要高度重視。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活離不開供水工程，建設(shè)和諧社會主義新農(nóng)村離不開供水。因此，要充分認(rèn)識農(nóng)村供水工程的重要地位，引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視；二是群眾性強(qiáng)，需要廣大農(nóng)民參與。

農(nóng)村供水工程遍及各村，與所有農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都有密切關(guān)系，是一項群眾性的事業(yè)，需要廣大農(nóng)民的參與；三是公益性較強(qiáng)，需要政府扶持。農(nóng)村供水工程是公益設(shè)施，服務(wù)對象是農(nóng)村低收入群體，投資回報率較低，各級財政每年應(yīng)安排一定補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)給予扶持；四是具有壟斷性，需要政府加強(qiáng)宏觀管理。供水工程受地形、水資源等條件限制，多數(shù)具有天然壟斷性，為農(nóng)民生存條件服務(wù)的公用水源和公用設(shè)施不適合讓私人壟斷。因此，農(nóng)村供水工程的建設(shè)與管理需要在政府的規(guī)劃與計劃指導(dǎo)下有序進(jìn)行。

1.2農(nóng)村供水工程的性質(zhì)

農(nóng)村供水工程是農(nóng)民抗御自然災(zāi)害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件。除農(nóng)戶自用的微型工程外，農(nóng)村供水工程與農(nóng)村道路、農(nóng)村供電等同屬農(nóng)村公共工程，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會化服務(wù)體系的組成部分，具有較強(qiáng)的基礎(chǔ)性、公益性。

1.3農(nóng)村供水工程建管改革的關(guān)鍵

20 世紀(jì)50 年代到70 年代，農(nóng)村實(shí)行合作社和人民公社集體所有的經(jīng)營管理體制。按照“民辦公助”原則，國家對集體經(jīng)濟(jì)組織興建的農(nóng)村供水工程給予補(bǔ)助，建成的設(shè)施歸公社或生產(chǎn)隊集體所有，實(shí)行集體管理。那時，所有權(quán)是清晰的，所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)一致，工程維護(hù)管理較好。

農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理改革要解決的關(guān)鍵問題：一是要解決集體所有的實(shí)現(xiàn)形式，即有一種組織扮演“集體”角色，負(fù)起工程“業(yè)主”責(zé)任，明晰所有權(quán)；二是解決已建成工程經(jīng)營管理活力的問題，促使工程良性運(yùn)行。因此，必須要有新的管理組織解決原有體制不順的問題。

1.4明確改革目標(biāo)和原則

改革要以組建用水合作組織、明晰工程所有權(quán)為核心，以增強(qiáng)經(jīng)營管理活力為重點(diǎn)，以提供良好服務(wù)、實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行、充分發(fā)揮效益為目標(biāo)。改革要有利于調(diào)動廣大農(nóng)民參與工程建設(shè)和管理的積極性，有利于已建成設(shè)施的鞏固和效益發(fā)揮，有利于水資源的合理高效利用，有利于加快農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展。

2.明晰所有權(quán)，組建用水合作組織，是改革的關(guān)鍵

“誰受益，誰負(fù)擔(dān)；誰投資，誰所有”是農(nóng)村供水工程體制改革要遵守的重要原則之一。具體來說，不同類型工程，應(yīng)實(shí)行不同管理體制。

2.1農(nóng)戶自用的微型水利設(shè)施，實(shí)行“自建、自有、自管、自用”

農(nóng)戶自用為主的微型蓄、引、提水利設(shè)施，政府可酌情在經(jīng)費(fèi)上給予補(bǔ)助。這類工程作為農(nóng)民的家庭私有財產(chǎn)，受法律保護(hù)。農(nóng)戶自有工程自己用不完的水，允許在農(nóng)戶之間，按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務(wù)的原則，調(diào)劑余缺，充分發(fā)揮工程和水資源最佳效益。

2.2村級供水工程，推行多種形式的農(nóng)民用水合作組織

村級供水工程中，受益農(nóng)戶較多，應(yīng)當(dāng)按工程分布范圍，組建用水戶協(xié)會等多種形式的農(nóng)村用水合作組織。這種體制有以下特點(diǎn)：一是它不受行政區(qū)劃的影響；二是明確用水戶是建設(shè)、管理、受益的主體，形成以用水合作組織為紐帶的利益共同體；三是機(jī)制靈活，農(nóng)民可以有錢的出錢、有力的出力、有物的出物，每個成員的權(quán)利、責(zé)任和應(yīng)盡義務(wù)都嚴(yán)格按章程辦事；四是合作組織要按法律規(guī)定注冊登記，成為有法人地位的服務(wù)實(shí)體；五是合作組織有章程，民主選舉負(fù)責(zé)人，用民主協(xié)商方法決定經(jīng)營管理大事。

農(nóng)民用水合作組織不是過去合作社組織的簡單重復(fù)，它是新形勢下農(nóng)村水利管理體制在更高層次上的發(fā)展，是體制上的創(chuàng)新。

2.3鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 級農(nóng)村供水工程推行按“股份合作制”企業(yè)管理

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 級農(nóng)村供水工程，應(yīng)參照“股份合作制”企業(yè)辦法，組建企業(yè)法人實(shí)體，實(shí)行企業(yè)內(nèi)勞動者平等持股、合作經(jīng)營，勞動者與所有者相結(jié)合，股本和勞動共同分紅的辦法。在這種管理體制下，產(chǎn)權(quán)清晰，所有者的權(quán)、責(zé)、利十分明確，有較強(qiáng)的內(nèi)在經(jīng)營活力。

3.農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理改革的主要內(nèi)容

按“誰受益，誰負(fù)擔(dān)，誰投資，誰所有”組建的合作組織，還必須采用靈活多樣的形式，加強(qiáng)經(jīng)營管理，落實(shí)工程維護(hù)管理和服務(wù)責(zé)任，千方百計發(fā)揮工程效益。

3.1用水合作組織自己直接經(jīng)營管理

這種方式應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前和今后農(nóng)村供水工程管理制度改革的主要方式加以提倡。水行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，保證復(fù)建改造基金的提留。

3.2用水合作組織聘用“能人”經(jīng)營管理

用水合作組織可以聘用外部的“能人”具體負(fù)責(zé)經(jīng)營管理。被聘者為用水合作組織“打工”，領(lǐng)取報酬。用水合作組織對受聘者監(jiān)督，促使其真正對工程的日常經(jīng)營管理負(fù)起責(zé)任，搞好服務(wù)。

3.3承包、租賃

承包是通過合同契約，不改變工程所有權(quán)屬，由工程的所有者把管理權(quán)委托給承包者，同時對雙方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)給予明確。

租賃與承包經(jīng)營管理屬于同一類型，因為工程所有權(quán)沒有改變，只是所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)分離后，租賃者在經(jīng)營管理上有更多的自主權(quán)。租賃者可以從直接或間接的經(jīng)營利潤中獲取報酬，同時也承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險。因此“， 租賃”主要適用于經(jīng)營性較強(qiáng)，可以自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 級供水工程。

3.4履行政府職責(zé)，加強(qiáng)政府引導(dǎo)、扶持、服務(wù)、監(jiān)督推動農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理改革，要抓好三個關(guān)鍵：一是發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用，解決體制不順的問題；二是靈活運(yùn)用市場機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)營管理，解決運(yùn)行機(jī)制不活的問題：三是加強(qiáng)政府引導(dǎo)扶持，做好服務(wù)監(jiān)督，提供必要的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，為體制與機(jī)制改革創(chuàng)造有利的環(huán)境條件，三者缺一不可?？偟膩碚f，在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、深化農(nóng)村供水體制改革中，政府對農(nóng)村供水的扶持引導(dǎo)不應(yīng)當(dāng)削弱，而要加強(qiáng)。該政府管、政府辦的，政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，履行職責(zé)。該讓群眾辦的，一定要讓群眾自己辦。能用市場機(jī)制解決的問題，政府應(yīng)當(dāng)放手，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。