我國無規定動物疫病區概況及策略思考

田永祥　段正贏　郭銳等

摘要：動物疫病區域化管理是國際上通行的動物疫病管理模式。總結近年來我國無規定動物疫病區的建設情況，并在此基礎上，探討我國無規定動物疫病區相關策略建議。

關鍵詞：無規定動物疫病區；建設；策略

中圖分類號：F326.3 文獻標識碼：B 文章編號：1007-273X（2013）08-0069-03

我國是畜牧業大國，肉類總產量居世界第一，但我國肉類出口量僅占世界肉類出口總量的3.6%，其中，動物疫病是影響我國畜產品國際競爭力的主要因素之一。特別是近年來由于禽流感、口蹄疫等疾病影響，歐盟仍未解除對我國主要動物源性食品及禽類產品的進口禁令，日、韓等國也沒恢復我國凍雞等禽肉產品的進口，俄羅斯不僅繼續對我國肉類進口實施關稅配額管理，而且又宣布禁止我國肉類產品輸入。為保障動物源性食品安全提高其國際競爭力，促進我國畜牧業及相關產業的健康發展，參考國際通行的無規定動物疫病區（無疫區）建設標準，結合我國的地理特點、養殖業狀況、貿易口岸等具體情況，我國于2011年在膠東半島、遼東半島、四川盆地、松遼平原和海南島等5個區域投資建設無規定動物疫病區示范區。2006年，國家發展改革委會同農業部等部門編制了《我國動物防疫體系建設規劃（2004-2008）》，把無規定動物疫病示范區和養殖業主產縣做為重點。經過10余年的建設，我國無疫區建設取得了重要進展和顯著成效。為進一步推進我國無規定動物疫病區建設，本文總結近年來我國無規定動物疫病區的建設情況，并在此基礎上，探討我國無規定動物疫病區相關策略建議。

1 無規定動物疫病概念及建設要求

無規定動物疫病區，是指在某一確定的區域內，在規定的期限內沒有發生過某種或幾種動物疫病，且在該區域及其邊界和外圍一定范圍內，對動物和動物產品，動物源性飼料、動物遺傳材料、動物病料、獸藥（包括生物制品）的流通實施官方有效控制，并經國家評估合格的特定區域。無疫區的建設適用于整個國家建立和維持無疫狀態比較困難的動物疫病，通過建立和維持一個具有特定動物衛生狀況的“亞群體”，整個“亞群體”被自然的或認為的地理屏障所分隔，也可在特定的動物產業中，通過適當的管理體系運用實現。

從上述無規定動物疫病區的概念可看出，無疫區的建設基本條件包括區域的限定要求、相關法律法規的制定完善、基礎設施及相關機構的建立健全以及防疫隊伍建設等。

1.1 區域要求

根據區域內規定動物疫病的免疫情況，可將無規定動物疫病區分為免疫無疫區和非免疫無疫區，免疫無疫區外必須建立緩沖區，非免疫無疫區外須設監控區。無疫區的區域規模應集中連片，有足夠的緩沖區或監測區，具備一定的自然或人工屏障區域。因此，要求無疫區內動物飼養應相對集中，得到當地政府有關部門以及社會各界的廣泛支持，社會經濟水平和政府財政具有承擔無疫區建設的能力，能承受短期和局部的不利影響，并在維持方面提供經費等保障。

1.2 法規制定

政府制定并頒布實施與無疫區建設相關的法規規章，實施有關動物疫病防治應急預案，并下達無疫區動物疫病防治規劃；依據國家或地方法律法規的有關規定，畜牧獸醫行政管理部門必須嚴格實施獸醫從業許可、動物防疫條件審核、動物免疫、檢疫、監督、監督檢查站、疫情報告、畜禽飼養檔案、機構隊伍和動物防疫工作檔案等具體的管理規定，必須嚴格實施動物用藥、動物疫病監控、防治等技術規范。

1.3 設施建設

無規定動物疫病區內應有穩定健全，且與動物防疫工作相適應的冷鏈體系；實驗室應具備相應動物疫病的診斷、監測、免疫質量監控和分析能力，以及與所承擔工作任務相適應的設施設備；動物防疫監督機構具備與檢疫、消毒工作相適應的檢疫、檢測、消毒等設施設備以及監督車輛，保證有效開展檢疫、執法、辦案和技術檢測等工作，具備對動物或動物產品在飼養、生產、加工、儲藏、銷售、運輸等環節中實施動物防疫有效監控的能力；養殖場及屠宰加工廠應有相應的無害化處理設施設備，具備及時有效地處理病害動物和動物產品以及其他污染物的能力；動物疫病控制中心應有完備的疫情信息傳遞和檔案資料管理設備，具有對動物疫情準確、迅速報告的能力。在無疫區與非無疫區之間建立防疫屏障，在運輸動物及其產品的主要交通路口設立動物防疫監督檢查站，并配備檢疫、消毒、交通和及時報告有關情況的設施設備，具有對進入本區域的動物及其產品、相關人員和車輛等進行有效監督和控制疫病傳入傳出的能力。

1.4 機構及人員隊伍建設

組織機構方面，區域內應有職能明確的獸醫行政管理部門；具有獨立法人地位的動物防疫監督機構和專門的鄉鎮畜牧獸醫站。人員隊伍方面，應有與動物防疫工作相適應的動物防疫人員；動物防疫監督機構設置的動物防疫監督員必須具備獸醫相關專業大專以上學歷，動物檢疫員必須具備獸醫相關專業中專以上學歷；動物防疫監督機構內從事動物防疫監督、動物檢疫及實驗室檢驗的專業技術人員比率不得低于80%；獸醫行政管理部門及動物防疫監督機構應制定并實施提高人員素質的規劃，有組織、有計劃地開展培訓和考核，并具有相應的培訓條件和考核機制；各級政府應采取有效措施，保證動物防疫監督機構及動物防疫組織從事的動物防疫活動按照國家和省財政、物價部門制定的規費收取標準收費。

2 我國無規定動物疫病區建設概況

為了把當前國際通行的動物衛生管理模式動物疫病區域化管理納入國家范疇，1998年，農業部借鑒國際通行的無規定動物疫病區建設經驗，啟動了動物保護工程，提出動物疫病區域化控制的理念。先后分兩批在23個省、市、自治區的651個縣對19種動物疫病實施區域化控制，投資建設六大體系，建立無規定動物疫病區，中央投入和地方配套總投資近9億元人民幣。

按照OIE規定，只有通過評估、認證，無疫區才能得到國際的普遍認可。針對中國無疫區建設與國際標準相比還存在差距的實際狀況，2001年，農業部參考國際通行的無規定動物疫病區標準，在總結動物保護工程建設經驗的基礎上，按照出口量大，自然條件好、相對封閉、易于管理的原則，選擇5片區、6省（市）即膠東半島、遼東半島、四川盆地、松遼平原和海南島5個區域的山東省、吉林省、遼寧省、四川省、重慶市和海南省，投資建設無規定動物疫病區示范區。2003年9月，全國5片無規定示范區建設項目全部通過農業部驗收。

我國無規定動物疫病區示范區建設以來，取得了明顯進展：一是動物疫病防控能力明顯加強。無規定動物疫病示范區的建立健全了重大動物疫病防控體系，重點加強了動物疫情監測體系、快速應急反應體系、預防控制體系和科技創新體系，實驗室生物安全水平和診斷能力得到普遍提高，動物疫病普查、診斷和日常監測工作全面開展，重大突發動物疫病應急能力逐步增強，區域間動物流通控制和外來動物疫病應急反應能力明顯提高，重大動物疫病得到有效控制，動物死亡率與項目建設前相比平均下降了5個百分點，僅此一項，四川省、山東省每年減少直接經濟損失分別為20億元和15億元。近年來的監測結果表明，無規定動物疫病示范區目前已無口蹄疫、豬瘟、禽流感和新城疫等疾病發生。二是經濟效益顯著。無規定動物疫病示范區內畜牧業產值和肉、蛋、奶產量逐年增長，動物產品出口創匯能力明顯增強，有效地克服了國際動物產品市場技術壁壘，整體經濟效益明顯提高，畜牧業產值在農業總產值中和畜牧業收入在農民增收中所占比例大幅度增加。四川省動物產品出口大幅增加，2007年豬肉出口與項目建設前的1998年相比，出口數量從2萬t增加到10萬t，居全國第一。吉林省動物產品出口到22個國家和地區。目前，四川、重慶、吉林等省（市）畜牧業產值占農業總產值的比重都在44%以上，農民增收的50%以上來自畜牧業。三是提高了公共衛生水平。無規定動物疫病示范區內獸醫管理體制改革的進程明顯加快，對加強公共衛生體系建設，促進經濟社會協調發展起到了積極作用。示范區內動物及動物產品檢疫和獸藥殘留監控工作得到明顯加強，減少了病害動物產品、有害物質殘留對人體的危害，有效提高了動物性食品的安全水平，對保護人民身體健康，維護社會穩定起到了非常重要的作用。

3 我國無疫區發展的策略思考

無規定動物疫病區的建設是動物疫病控制到消滅的過程，從控制動物疫病出發，逐步實現動物疫病的凈化、撲滅，進而實現無疫。我國無規定動物疫病通過近十年的建設，從法律法規到硬件設施到乃至人員隊伍均得到了較大水平的提高，示范區內畜牧業得到了迅速健康的發展，但無疫區距國際標準尚存在距離，針對我國動物疫病區域化建設存在的問題和不足，還需繼續加強以下幾個方面的工作。

3.1 無疫區國際認可的推動

加強動物疫病區域化管理的一個重要目的就是促進畜產品的國際貿易，減小重大動物疫病對本國畜產品出口的影響和保障畜牧業安全。近幾年，我國在無疫區硬件建設方面下了很大的功夫，成績也十分顯著，但對照國際認可的標準差距還十分大，特別是在監測水平、風險評估等軟件建設方面。各地政府和農戶還沒有從無疫區建設方面得到實實在在的實惠，使無疫區的建設動力和積極性受到不利影響，不利于下一步無疫區擴建工作。中央政府要把無疫區國際認可作提到重要議事日程，爭取在較短時間內得到國際認可，大力促進這幾個地區的畜產品貿易，也對下一步區域化管理提供示范和借鑒。

3.2 法制標準體系的完善

法律是無疫區建設管理系統的根本支撐，完善的法律體系是管理系統發揮作用的根本。各地無規定動物疫病區示范區管理辦法的修訂工作任務艱巨。應進一步涵蓋無疫區建設的重大工作和細化條款，主要包括：深化獸醫管理體制改革和創新、完善投入機制、提高基礎設施建設水平、加強人工屏障和流通監管以及動物疫病處置規定等等，對于具有地方立法權的地級市，應加快建設地方配套法規，促進管理系統效能的提高。

3.3 長期動物疫病防疫規劃的制定

目前，我國防控重大動物疫病主要采取以疫苗注射為主的預防控制措施，這種方式對于防止疫病大面積流行和暴發具有一定的作用。但由于疫苗質量的不穩定性，疫苗的保護率低，病原體的變異和殘留抗體的干擾等因素的存在，往往出現免疫失敗現象。所以很難全面控制和消滅根除動物疫病。從長遠考慮，加強檢疫、提高檢疫技術，使檢疫方法逐步達到簡便、快速、準確、敏感、廉價和自動化的要求，采取以檢疫、診斷為主的綜合防制措施。通過先進的檢疫手段，可以預測疫情，及早發現疫情，把疫情控制在最小范圍內，防止傳染源進人市場流通渠道，可以嚴防畜禽疫病從境外傳人我國。通過先進的檢疫手段，可以了解畜禽群體的免疫水平及母源抗體水平，準確及時地注射疫苗，提高免疫預防的效果，避免疫苗注射的盲目性。

3.4 重大動物疫病的消滅

目前影響我國畜牧業發展的重大動物疫病主要是禽流感、口蹄疫、豬瘟、新城疫等。這些疫病有些是全國性流行，有些只是局部地區散發。國際經驗表明，動物疫病區域化管理是消滅重大動物疫病有效措施。所以我國在動物疫病區域化管理工作中要把消滅重大疫病放作為重點工作內容，從全國層面制定消滅計劃、消滅步驟和消滅措施。通過無疫區建設，防止重大疫病在全國蔓延，通過有力措施逐步縮小重大疫病的流行區域，為最終消滅重大疫病打好基礎。

3.5 人力資源的解決途徑

由于管理體制上的弊端，局限了人力資源的質量和來源，此點不足，不僅體現在現有獸醫工作隊伍的建設上，同時還體現在無規定動物疫病區工作完成率、工作質量以及建設水平上。由于基層獸醫機構不隸屬一級組織直管，機構編制被非專業人員占用，嚴重影響基層獸醫工作隊伍的穩定性、專業性和積極性，從而造成影響基層防疫工作的展開和工作水平。應提高基層防疫工作人員的待遇，從基層獸醫專業人員中創造條件培養高級組織層次人才，使得基層隊伍在無疫區建設過程中一同成長發展。此外，可以考慮將具體工作市場化，采取如承包、雇用等方式由社會技術隊伍完成強制免疫，聘用高級專業人員，利用大專院校、科研院所實驗室來完成大規模檢測及數據分析，避免重復建設，充分利用社會專業技術力量資源，推動工作水平的不斷提高。

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