經濟危機對歐洲大學財務可持續能力的影響*

程光

【摘要】 財務可持續能力對于高等教育機構在新形勢下完成社會責任來說至關重要。充足的公共財政資金、完全成本核算和多元化的收入結構共同構成了財務可持續能力的內涵。文章研究了始于2008年的經濟危機對歐洲公立大學財務可持續能力的影響，研究發現：經濟危機導致大部分國家對大學的公共財政投入減少；除了公共財政資金之外的其他來源中，學費明顯增加，其他資金來源減少；經濟危機為大學實施完全成本核算提供了契機。

【關鍵詞】 經濟危機； 大學； 財務可持續能力； 完全成本核算

一、導言

大學不再是一個教學和科研的安靜場所，正在面臨更多挑戰和社會責任（Skilbeck，2001）。為了更好地完成社會賦予大學的使命，大學必須保證其財務可持續能力。以歐洲大學為例，近年來，除了占其收入主要地位的公共財政資金之外，他們積極拓展收入渠道，通過學費、與企業合作、慈善捐款和向社會提供服務等方式獲得收入。同時，歐洲大學積極引入完全成本核算，更好地確認其教學和科研活動發生的成本。一切都在朝著好的方向發展。

然而，經濟危機的出現改變了這一切。經濟危機嚴重打擊了歐洲國家的經濟，其引發的主權債務危機致使一些國家甚至被迫接受緊急經濟救助，如希臘和愛爾蘭。大部分歐洲國家開始執行由德國和法國倡導的緊縮財政政策，大幅減少公共支出，高等教育的發展受到嚴重影響。經濟危機對大學的財務可持續能力產生了什么影響，具體表現在哪些方面？這是本文試圖研究的目標。

二、文獻回顧

大學的資金問題近年來是許多學者研究的熱點之一。然而大部分研究是圍繞大學資助模式和方法以及資助與自治之間關系而展開的，關注大學財務可持續能力的研究相對較少。

Johnstone（1998）的研究指出，隨著高等教育的大眾化和政府對高等教育的改革，大學學費收入增加，私人部門也增加了對大學的投入，收入多元化已成為世界范圍內高等教育的發展趨勢。Alonso等（2001）研究了西班牙公共研究中心的資助戰略如何受到收入多元化的影響，他們把公立研究中心的資助戰略作為被解釋變量，使用外部資金在總的研發經費中的比例來解釋公立研究中心的變化程度。研究發現，自主權較高、急需資金投入的研究中心對取得外部資金更感興趣。Aghion等（2008）分析了業績表現、自治度和公共財政資金程度的關系，他們的研究發現，大學公共資金的增加和自治度的提高，能夠共同促進其業績表現。歐洲大學協會2008年的研究報告《大學的財務可持續能力：歐洲大學面向完全成本核算》分析了大學識別其所有作業的完全成本的能力，并確認了歐洲大學致力發展完全成本核算①的需求。該報告認為，實施完全成本核算，正確核算大學各項作業的成本，是實現財務可持續能力的前提。

三、大學的財務可持續能力

（一）概念

根據經濟合作與發展組織（OECD）2004年的研究報告《危險邊緣：拯救高等教育的可持續發展的未來》中的定義，財務可持續能力可以被定義為：如果一所高校能夠回收其完全經濟成本，并以適當的速度投資于基礎設施建設（實物的、人力的和智力的），以保證其未來具備實現戰略規劃、服務學生及其他客戶等必需的產出能力，那么，我們認為它的運營是基于財務可持續的②。

（二）內涵組成

一般來說，大學的財務可持續能力包括三個方面：充足的公共財政資金、合理的多元化收入結構、可識別和可理解的成本計算方法（完全成本核算）。其中，充足的公共財政資金是財務可持續能力的基礎，完全成本核算是財務可持續能力的前提，多元化的收入結構是大學得以獲得自主權、自我管理以完成受托責任的保障。

1.充足的公共財政資金

歐洲公立大學屬于公共部門，雖然歐洲各國情況各有不同，但是歐洲大學收入主要依靠來自中央或地方政府部門的直接財政撥款，這種撥款稱為直接撥款。一般而言，直接撥款分為固定撥款、定向撥款和項目撥款。

固定撥款是指覆蓋若干項支出（如教學、持續經營費用和研究活動等）的一筆財政資金。在這一框架內，大學主要根據自己的需要把資金在內部進行分配。定向撥款是一種重新分配的資金，是整體撥款中一部分用于特定項目的資金。通常定向撥款往往旨在實現國家戰略的優先特定目標。其他的資金一般通過項目撥款進行分配，在大多數情況下是通過特定機構進行競爭性分配。在固定撥款不增加或者實際上減少的情況下，這些競爭被大學作為一個重要的收入來源。一個簡化的公共財政資金資助模式如圖1所示。

2.完全成本核算

高等教育的大眾化、日益增加的受托責任要求、新的社會需求以及上漲的人力資源支出只是當前大學面臨的高額運營成本的部分原因。解決這一問題的第一步就是要識別大學各項活動作業的真實成本。為此，歐洲大學協會建議采用“完全成本核算”來代表大學識別和計算所有的直接和間接成本的能力，核算大學的教學、科研和其他活動。由于不能正確識別成本，歐洲大部分大學還沒有認識到成本問題對于財務可持續能力的重要性。

完全成本的實施過程面臨著來自大學內部和外部的困難。最常見的內部困難是員工對變革的抵制、缺少領導層支持以及對時間重新分配所帶來的挑戰。為了克服這些困難，很有必要說服高層領導和關鍵的學術和行政人員，讓他們理解完全成本核算的好處。最常見的外部困難是缺少自主權、存在法律障礙、利益相關人之間缺乏信任。由于完全成本法的實施需要資金，因此缺少資金支持也是困難之一。

完全成本核算在各國之間發展很不平衡。一些國家如英國和荷蘭已經實行了統一而靈活的成本核算體系。然而，一些國家如斯洛文尼亞和愛沙尼亞還沒有開始引入完全成本核算。

3.合理的多元化收入結構

大學嚴重依賴公共財政資金并不意味著財政資金是其唯一的資金來源。歐洲大學正在努力探索多元化的收入。“多元化”一詞有很多不同含義，但是在資金方面通常指在整體收入結構中不同資金來源的分配，它們包括公共財政資金、通過學生捐助（或學費）得到的私人資金以及其他資金來源（或稱替代性收入來源，其他私人資金，第三方資金等）。其他資金來源包括來自與私營部門的合同收入（涉及研究和教育活動合同）、捐贈收入和大學提供服務所獲得的資金。歐洲大學平均的收入結構見圖2。

需要特別指出的是私人資金的有限性。因為在短期內增加私人資金的能力是有限的，因此公共財政資金減少導致的資金缺口難以通過私人資金進行彌補。來自學費和其他私人部門的資金不能替代公共財政收入，而只能作為公共資金的一個補充。

四、經濟危機對歐洲大學財務可持續能力的影響

從2008年開始的金融危機，迅速蔓延至歐洲全境，演變成為嚴重的主權債務危機。歐洲高等教育也遭受重創，大學的財務可持續能力受到嚴重影響。

（一）對公共財政資金的影響

1.經濟危機導致公共財政資金減少

經濟危機迫使各國政府降低教育投資，給大學的財政帶來很大壓力。教學和科研必須在緊縮的大形勢下與公共預算中的其他優先項目（如社會保險和健康等）展開競爭。公共財政資金增加的希望渺茫。公共支出填補不斷擴大的資金缺口幾無可能。

歐洲大學協會在2009年對27個歐洲國家的超過100所大學的高等教育公共財政資金變化情況進行了調查④，圖3是按照大學所在國家分類顯示的調查結果。

從圖3中我們看出，超過一半的國家（52%）削減了對高等教育的公共財政支出。其中拉脫維亞削減力度最大，該國根據世界銀行和國際貨幣基金組織的減少高等教育資金投入的建議，2009年初高等教育投入削減了48%，在2010年削減了18%。這種高等教育財政投入的大幅削減給該國高等教育帶來了巨大壓力。同樣大幅減少財政投入的還有希臘（30%）和意大利（17%）。保持原有水平不變的主要是北歐國家，如挪威、瑞典和芬蘭等。相比之下，只有德國、法國和葡萄牙增加了對高等教育的投入。當然，這三個國家，特別是德國和法國，是歐洲地區的兩大主要經濟體。

2.經濟危機引起資金分配方式變化

一般而言，經濟危機下，教學比科研受到的影響更甚。因為發生經濟危機時，大學面臨著對高等教育需要增加投入的壓力。除了正常受教育人口的增長外，由于經濟危機，失業率升高，更多的人希望到學校充電以提高競爭力。即使是那些預算沒有減少的大學，生均教育支出也有所下降。增加的學生人數和減少的教學投入直接影響了教育質量。大學被迫減少了一些學習項目，增設遠程教育來加以應對。一些大學甚至減少雇用教學和管理人員，這也嚴重影響了教學能力。

另一方面，危機也影響了大學的科研活動。和教學支出一樣，很多國家削減了科研經費投入。在有限的科研經費情況下，愈來愈多的資助機構采用競爭性資助工具分配科研經費。僅考慮競爭性的話，引入競爭性資助系統能夠在提高科研質量等方面達到積極效果。但是，這種競爭性科研經費分配會危及大學的財務可持續能力，特別是當他們獲得的科研經費不足以抵償科研項目成本時。這樣的機制下，大學必須使用自由資金或者從其他渠道獲得資金，這就導致了惡性循環，資金缺口將越來越大。來自丹麥的例子表明，當整塊撥款也改為競爭性撥款時，個別大學甚至無力支付人員工資，因為大部分撥款都被個別科研人員贏得，因而只剩下缺少經費的大學行政部門。增加的競爭性資助也導致資助來源的過于分散化，影響了大學的可持續能力和自主權。因為大量費時費力的申請和報告程序會嚴重影響大學的正常工作。

在歐洲各國紛紛采取緊縮政策，壓縮公共教育支出的形勢下，增加其他資金來源和努力降低成本或許是大學所能采取的對策。

（二）大學收入結構發生的變化

隨著公共資金的削減，私人資金收入對于大學的收入多元化來說顯得更為重要。但是經濟危機對來自私人部門的資金的影響各不相同。可能的情況是學費比例增加，其他私人資金比例降低。

在許多國家，經濟危機引發了公眾關于學費的爭論。各方展開了關于收取或者提高學費以幫助大學解決資金缺口的爭論，甚至爆發了示威活動⑤。盡管遭遇抵制，改變正在發生。在北歐的瑞典、丹麥和芬蘭，國家的公眾和政治家強烈認為高等教育應當由國家資助，一些大學開始引入收費制度，例如，對外國留學生收取不菲的費用。在英國，雖然大學已經實行收費多年，但是作為確保大學取得穩定收入來源的一種可能，學費上漲方案正在考慮之中。

經濟危機也對其他私人資金產生影響。隨著業務量的減少，許多公司收入降低，裁減人員。相應的，他們與大學的合作項目也受影響而延遲或取消。此外，來自慈善組織和基金會方面的消息，他們的資金也受到經濟危機的影響，面臨運營壓力。慈善資金對一些大學的資助已經開始減少，在英國，這個數字下降了20%⑥。

經濟危機在減少公共財政資金的同時，也說明了收入多元化對于大學財務可持續能力的重要作用。因此，大學應當努力爭取鞏固私人資金來源：學費制度的引入勢在必行，同時，大學應繼續保持與企業和慈善資助的良好關系，不僅僅是現在，也為將來經濟復蘇打好基礎。

（三）危機為大學實施完全成本核算提供了契機

經濟危機嚴重影響了大學的公共財政資金和其他資金來源，但是對于大學實施全面成本核算來說，卻是一個難得的機遇。由于公共開支的削減導致大學收入減少，而支出卻由于學生人數增加而增加，開源節流是大學的必然選擇。所謂節流，就需要大學進一步加強成本核算，降低成本。根據歐洲大學協會（2008）的研究，實施全面成本核算可以優化大學的作業分析，提高內部資源分配的效率，更好地理解和制定投資決策。可以說，經濟危機為大學實施完全成本核算創造了條件。

當然，完全成本核算的實施僅僅依靠學校顯然是不夠的，這還需要政府或大學組織的支持。英國大學的例子告訴我們，政府的支持在大學實施完全成本核算過程中發揮了重要的作用⑦。相比之下，由于缺少政府支持，愛沙尼亞大學尚未引入完全成本核算。在經濟危機導致公共財政資金減少而且這種情況將持續相當一段時間的情況下，加大對大學實施完全成本核算的政策支持也許是政府的一個正確選擇。

五、結論

本文研究了經濟危機對歐洲高等教育產生的影響。研究發現，一方面，由于實行緊縮財政政策，大部分歐洲國家減少了公共財政資金。公共資金的減少對高等教育的教學影響更大，科研資助則更多地采取了競爭性資助計劃。

另一方面，研究顯示，經濟危機也影響了私人的資金來源，進而導致大學的多元化結構收入發生變化。危機迫使更多的大學收取學費，而來自企業和基金會的捐贈收入也隨著危機的影響而減少。因此，大學的收入結構中學費的重要性日益提高。

本文認為，經濟危機為完全成本核算的實施提供了機遇。基于“開源節流”的考慮，當前的形勢迫使大學實施完全成本核算，以優化作業分析，提高運營效率。當然，政府和有關大學組織的大力支持對于成功實施完全成本核算來說非常重要。

【參考文獻】

[1] Skilbeck，M..The university challenged：A review of international trends and issues with particular reference to Ireland.Dublin：Higher Education Authority and Confederation of Heads of Irish Universities，2001.

[2] D.Bruce Johnstone，The Financing and Management of Higher Education：A Status Report on Worldwide Reforms，1998.

[3] Sonia Alonso et al，Spanish Public Research Centres Responses to Changes：Diversification of Funding Sources，Government Laboratories，2001.

[4] Aghion et al. Higher Aspirations：An Agenda for Reforming European Universities.Bruegel blueprint 5，July 2008.

[5] J.Ritzen，A Chance for European Universities，Amsterdam University Press，2010.

[6] OECD/IMHE-HEFCE project，On the Edge：Securing a Sustainable Future for Higher Education，2004.

[7] European University Association， Financially sustainable universities：Toward full costing in European universities，2008.

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[10] EUDIS Experts Conference Report，Impact of The Economic Crisis on European Higher Education Institutes.Sep 2010.

[11] Shepherd J.，Donations to universities down in recession，guardian.co.uk，26 May 2010.