對人民銀行基層行經濟責任審計與評價的思考

周春艷

摘要：人民銀行內審轉型要求深化離任、履職審計，一方面按經濟責任審計的思路規范離任審計，重點關注領導干部任期經濟責任，另一方面按績效審計思路深化履職審計，按照“管理+績效”的思路引入績效審計，從經濟、效率、效果三方面關注領導干部履職能力與成效。如何創新手段，逐步形成以履職與離任審計相給合的經濟責任審計監督模式，根據《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》和人民銀行的業務特點，談幾點淺顯的看法。

關鍵詞：人民銀行基層行 經濟責任審計 思考

一、經濟責任審計的定義及特點

（一）經濟責任審計的定義。經濟責任審計是指對領導干部任職期間其所在部門、單位財政收支、財務收支真實性、合法性、效益性，以及有關經濟活動應負有的責任進行監督評價活動。實行經濟責任審計必須具備四個要素。一是必須明確有什么責任內容；二是必須有客觀統一的評價標準；三是必須有具體可行的評價方法；四是必項要有健全有效的劃分標準。

（二）人民銀行經濟責任審計的特點：審計對象主要是各分支機構行長或主持工作的副職、重要業務部門的主要負責人。審計內容既包括對其執行貨幣政策、維護金融穩定、強化金融服務、履行管理職責的審計與評價，也包括對其執行財經紀律，履行財務管理職責的審計與評價，審計目的主要是分清任期內在本部門、本單位經濟活動中應當承擔的相關責任。

二、目前人民銀行基層行實行經濟責任審計的現狀及難點

（一）審計環境有待優化。開展經濟責任審計的基礎條件還不夠成熟。一是對開展經濟責任審計認識不足。二是對人民銀行職能定位認識不足。認為人民銀行是宏觀經濟調控部門，不以盈利為目的，實際工作中對領導干部任期內履職的經濟性、效率性、效果性不太關注，覺得開展經濟責任審計和評價意義不大。三是實踐操作經驗不足、審計技術條件不完善。

（二）審計內容難以界定。目前人民銀行還沒有形成一個規范性的審計監督評價內容體系，對領導干部應承擔什么樣的經濟責任、對哪些經濟事項進行評價，內容難以界定，針對性不強。一是在審計內容上，偏重于業務運行和管理活動的真實、合規性審計，而對領導干部任期內經濟決策成果、財務收支真實性、風險管理與應對等內容涉及較少；二是審計重點上，對制度健全性與執行有效性關注較多，對領導干部強化風險管理、實現工作目標的措施和取得的成效關注較少。三是在評價效果上，以正面、定性、空洞的成績評價為主，對問題評價避重就輕，沒有從內部控制的經濟性、效率性、效果性的角度去評價。四是在責任劃分上以主管責任認定為主。

（三）審計評價標準缺失。人民銀行基層行實行經濟責任審計還處于探索階段，沒有一套全面、系統有效的評價指標和評價標準。一是評價項目設計內容上缺乏統一性。二是評價指標設計模式上缺乏可比性。不同層級、不同部門領導干部負責和管理的業務范圍、影響程度、控制重心和評價原則等職業標準存在著較大差異，評價指標缺乏可比性、公平性、合理性，實際操作中僅憑審計人員自身的專業知識、職業經驗進行評價，認定責任，具有較大的隨意性。？

（四）審計評價手段落后。一是電子化審計和流程測試手段運用不夠，沒有與業務系統接口實行實時監督，審計受時間、地域、手段的制約，難以對被審計對象在重要經濟事項和經濟活動中應負的責任進行全面、動態、準確的監督評價。二是評價方法簡單，以定性評價為主，缺少一套定性與定量相結合、系統的、可量化的審計評價方法，憑個人的主觀判斷就事論事，沒有用客觀事實和具體數據說話，具有較大的隨意性和偏面性，存在不實、不真、不謹的現象。

（五）審計責任難以界定。一是經濟事項交接制度缺失，責任界定難。基層行領導干部輪換頻繁，經濟事項交接內容和交接程序比較簡單，雙方只對一些顯性的、時點指標進行交接，而對一些隱性的時期指標和歷史遺留問題等重大經濟事項未進行清查核對辦理書面交接，責任范圍劃分不清。有些決策失誤造成的經濟損失短期內可能無法顯現，但事后會逐漸凸顯，責任難以劃清。二是認定過程缺乏針對性，責任界定難。實際操作過程中，許多重大決策形式上是經集體討論決定，但實際上單位或部門負責人是“一把手”，其權威相當程度決定了事情的定論，審計人員僅憑查閱會議紀要來確定，針對性不強，一旦出現決策失誤，難以界定是集體決策造成的還是個人權威所致。

（六）審計結果運用滯后。按照《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》的要求，領導干部應“先審后離”，但實際工作中大多是“先離后審”，這種模式使審計結果滯后。一是影響選拔任用干部的質量。“審”、“用”脫節，審計缺乏應有約束力。二是影響審計工作的效率。離任干部對審計工作配合不夠，述職述廉報告由人代筆，或以單位總結代替，針對性不強；接任干部對一些敏感的問題，或以不清楚為由搪塞，或在資料提供上不配合，使審計工作取證困難。三是影響審計人員工作積極性。干部已走馬上任，審計結果無人重視，審計人員存在應付的態度，檢查力度深度不夠。四是影響問題整改，接任者或礙于情面，或出于利益考慮，對審計發現的問題整改督促力度不夠，落實不到位。

（七）知識結構相對單一。經濟責任審計對象特殊，政策性強、涉及面廣，對審計人員的政策水平、綜合分析能力和知識結構要求較高。而目前綜合性、復合性審計人才較少，在一定程度上影響經濟責任審計的效率與效果。

三、進一步完善人民銀行基層行經濟責任審計的建議和對策

（一）優化夯實審計環境基礎。決策層的領導作用、參與層的協調配合作用、執行層的監督合力作用是做好經濟責任審計的前提。一是要爭取領導重視。建立由組織人事、紀檢監察、內審等部門組成經濟責任審計工作小組，將審計監督、干部管理和廉政紀律有機結合起來，保證經濟責任審計工作的有效開展和審計成果的有效運用。二是要轉變工作理念。在職能定位上要從以查處問題為目標向解決體制機制和管理為目標轉變，在審計目的上要從為內部經營管理服務向為干部管理監督服務轉變；在審計重點上要從財務收支審計向與領導干部經濟責任相關事項為重點內容的績效審計轉變；在操作方式上要從追求項目數量、審計覆蓋面、查處問題金額的微觀數量型審計，向以結果為導向、以解決問題為目標的成效性審計轉變。三是加強協調與溝通。內審要與組織、人事、紀檢監察等部門溝通協調，確定經濟責任審計項目和與之相關的專項審計項目，統籌安排，整合資源，形成監督合力。四是加大宣傳力度。利用培訓、內網平臺宣傳經濟責任審計的目的和意義，爭取被審計對象、部門、單位的理解和支持。

（二） 建立健全審計制度規程。審計發現的問題必須有證可查，經濟責任的劃分和評價要有據可依，從制度執行的角度去評價。一是要建立經濟責任審計操作規程和辦法。根據業務特點，從經濟責任的視角下分層級、分部門及時修訂、補充、完善、有關規章制度和辦法。明確審計重點和內容，細化操作程序和質量要求。二是建立經濟責任審計制度管理平臺。根據領導干部履職范圍和重點，完善審計評價、結果公開、問題整改、責任追究、成果利用等制度，實現審計操作規范化、審計評價標準化、責任認定合理化，強化成果運用。三是建立經濟責任預警機制。要根據本單位本部門的重要崗位、重大事項、業務流程合理設置“風險控制的關鍵點”，有針對性地提出預警控制措施，為領導干部履職保駕護航，減少或避免經濟責任和經濟事故的發生。四是建立經濟事項交接制度。建立《領導干部離任經濟事項交接制度》，明確應交接的經濟事項內容、交接程序方式，將任期內的重大經濟決策、重要財務收支、重要資產管理等經濟事項辦理書面交接，劃清責任界限，從體制機制上界定雙方的責任，讓離任者走得清楚，讓接任者接得明白。

（三）合理確定審計評價內容。經濟責任審計必須根據行業業務特點和管理要求設立一個行業評價標準內容，解決“審什么”的問題。人民銀行基層行履職特點：一方面是執行國家貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務，體現在社會經濟效益上，另一方面它不以盈利為目的，實行財務收支兩條線的全預算帳戶管理和行員制管理，體現向“管理”要“績效”。因此經濟責任審計內容和指標、標準和方式的設計必須合理反映人民銀行各分支機構的履職內容和業務狀況。首先要根據各職能部門業務經濟活動的重要性及風險程度，圍繞領導干部經濟決策權、管理權、執行權來設定審計項目內容和相應的權重。其次要以經濟、效率、效果性為基點，以經濟活動風險點及控制措施為主線，根據部門工作計劃、管理目標、內控制度、操作規程分層級建立和制定各部門具體的經濟責任評價內容、指標及權重；最后要根據評價內容的重要性和風險性的原則，對經濟事項評價項目進行細分，使每一個項目對應一個要素，并確定相應的“評價要求”和“評分標準”，實現評價目標從定性到定量的轉變。

（四）科學設定審計評價標準。建立一種公認的、不存在異議的評價標準，解決“怎樣評”的問題，是對領導干部任期的經濟責任進行客觀、公正、科學評價的關鍵。人民銀行領導干部經濟責任審計評價標準應當遵循“全面、可控、合理、實用”的原則來設定：一是要根據業務管理體制的特點，按照統一的組織架構、職能要求、工作規范、操作規程、業務運行管理中重要經濟事項的主要特征來設定評價標準，體現“全面性”。二是圍繞人民銀行和相關責任人應承擔的宏觀經濟決策履職責任和內部管理經濟活動決策履職責任來設定行業評價標準，體現“可控性”。三是要根據上級行工作目標指標、年度業績考核任務等行業平均或地域最佳水平來設定評價標準，體現“合理性”；四是要堅持以政策、法規、文件、制度為依據，細化量化評價要求，設定評價標準，做到“定性可查、定量可算”、“橫向可比，縱向可鑒”，體現“實用性”。五是要以法律法規為準繩，合理設定直接責任、主管責任、領導責任的劃分標準，堅持客觀、準確、全面、謹慎的評價原則，對領導干部履職情況進行評價。

（五） 創新完善審計評價方法。準確把握經濟責任的評價方法，解決“怎么審”的問題，是提高經濟責任審計質量的關鍵。一是要創新工作方法。打破原來按業務（處）科室分類的檢查模式，建立按經濟責任內容分類的扁平化審計模式。通過審前調查、內網平臺、實地檢查、調查問卷等現場與非現場監督相結合的方法搜集有關資料和信息，從“經濟”“責任”的角度去了解分析審計對象在履職過程中有關經濟事項，掌握其應履行的經濟責任內容、所采取的應對措施和履行職責的效果。二是完善評價程序。首先要根據被審計對象任職時間、任職層級業務規模和特點，按照經濟責任審計的內容和評價要求，確定審計范圍和重點。其次要根據被審計對象對重要經濟事項、重點資金管理和關鍵崗位環節中的經濟決策權、管理權、執行權和監督權，按照“經濟性、效率性、效果性”的原則，設計經濟責任測評表，采取百分制量化辦法，按類別、按項目設定具體指標、指標權重和評分標準。最后通過審計查證的內容和事實，運用比較、比例、分析、定量和定性相結合的辦法，對其做出客觀公正、實事求是的評價，并對照責任認定標準界定其應負的責任。三是引入信息監督管理評價系統。要利用計算機及網絡技術建立信息數據共享平臺。一方面要以業務系統為載體，把業務流程、審批程序、監督管理與信息網絡融合起來，設立一個審計接口，對重點領域和環節、重要崗位和經濟事項進行掃描，迅速完成審計信息的核對、分析，提高經濟責任審計評價效率和效果。另一方面要建立內控監督管理系統專用平臺，增設同步監督路徑，將領導干部任期內對本單位有關經濟活動應當履行的職責和管理經濟事項的過程納入動態監督，實現內部監督關口前移。

（六） 鞏固提升審計成果運用。提升內審成果的價值是更好服務于管理決策和提高內審自身效能的手段。一是要建立審計報告復核制。審計報告應經審計人員傳閱核實、審計組長審核把關，保證報告的嚴謹性和成果運用的真實準確性。二是要建立審計報告審簽制。對審計發現的問題要以公文形式呈報領導審簽，并批轉給相關責任部門，提升成果運用。三是要建立審計結論公示制。適度公開經濟責任審計結果，擴大影響，實現成果共享，為干部考核、選拔、任用提供參考依據，四是建立審計整改跟蹤制，加大后續審計力度，督促問題整改，鞏固審計成果。五是建立成果分析提煉制。對審計中帶有普遍性、傾向性和苗頭性的問題，要著力從制度、機制和管理上揭示問題，開展理論研討，挖掘內審成果內在價值。

（七）努力提高人員綜合素質。經濟責任審計作為一種新的審計方法，要求高、難度大，要努力培養一支實戰能力和理論水平較強、審計業務和管理水平較高、微觀查處和綜合分析能力較強的復合型審計隊伍，為實現內審轉型，推動經濟責任審計的發展提供有力的知識支持。

參考文獻：

[1] 《經濟效益審計》中國時代經濟出版社 陳思維 王會金 王曉震 編著

[2]《中國內部審計》2011年第1期 總139期。

[3] 中國人民銀行廣州分行課題組 課題負責人：穆西安 《人民銀行分支機構績效審計研究》《審計研究》2009年4期

[4]《中國人民銀行分支機構內部控制指引》2006年中國人民銀行印發

[5]吳麗.經濟責任審計 target=_blank class=title>領導干部任期經濟責任審計的問題和對策[J].當代貴州，2007（6）.