我國農地保護激勵問題研究

丁杰

【摘 要】農地保護是我國的基本國策，但是長久以來我國農地保護政策并未實現預期管理目標，這一問題產生的原因值得深究。本文認為中央政府、地方政府和農地產權主體之間相互激勵機制缺失是主要原因之一，并就存在的問題提出相應的政策建議。

【關鍵詞】農地保護；激勵；政策建議

一、激勵與激勵機制

激勵是指激發人的行為心理過程。美國管理學家貝雷爾森（Berelson）和斯坦尼爾（Steiner）給激勵下了如下定義：“一切內心要爭取的條件、希望、愿望、動力都構成了對人的激勵。——它是人類活動的一種內心狀態。”人的一切行動都是由某種動機引起的，動機是一種精神狀態，它對人的行動起激發、推動、加強的作用。激勵的目的就是有意識的將外部刺激轉化為被管理者的自覺行動，從而最大限度的調動被管理著的積極性，實現管理目標。可以說激勵問題在每一個社會經濟單位中都會出現。

一個人或者組織做一件事時，在自利的驅動下會做出合理的激勵選擇：利益大于代價就會去做，利益小于代價就會選擇不做。而激勵機制就是要把個人或者是組織的自利和互利行為有機結合起來，達到預期目標。那么一個合理的激勵機制如何能最大的調動人的積極性顯示尤為重要。在市場經濟條件下，每個理性個體追求自身利益最大化乃是市場繁榮的根源，社會經濟才能發展，社會才能進步。而激勵機制的缺失只會導致消極怠工、機會主義盛行，效率低下，造成資源的浪費。

二、農地保護中激勵缺失

在我國農地保護過程中，制定的相關政策和在實施的過程中要形成相應的激勵效應，促進相關主體調整自身行為以符合制定者預期目標。然而在我國制定的農地保護相關政策始終缺乏相應的激勵機制，使得我國農地保護工作效果一直不明顯。總的來說，主要表現在以下兩個方面：一是中央對地方政府激勵不夠，二是對農地產權主體激勵不足。

1、中央對地方政府激勵不夠

一直以來中央對地方政府的激勵主要集中于鼓勵地方經濟發展，GDP的增加和城建等方面，對收益不是很明顯農地保護方面則激勵較少。此外，現有的干部考核晉升機制也是導致地方政府對農地保護激勵不足的原因。有研究表明自20世紀70年代末以來中央政府長期運用人事變動的杠桿激勵地方官員推動當地經濟的快速增長。同時也正是這種能夠帶來直接的經濟利益和政治利益的激勵機制安排，使得地方政府將最多最大的精力投入到經濟發展中，地方政府投資沖動和投資饑渴一直都很強烈。

從我國現已出臺的農地保護政策來看，缺乏相應的有效的激勵機制來促使地方政府積極主動的將精力和財力投入到農地保護中來。比如土地法中規定“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”也只是通過自上而下的行政手段來約束地方政府來進行農地保護，而不是通過激勵手段。

1993年12月15日，國務院頒發了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》標志著中央和地方政府實行分稅制，這也使得地方政府獲得了內生性激勵從事增加地方財政收入和其他各種地方政府收入的活動，而耕地保護則顯然不在此活動范圍之內。而作為“第二財政”的土地出讓收入成為各地方政府的重要資金來源，這就導致地方政府不僅不自覺保護農地，反而會大力征收農地，采取招拍掛的形式出讓土地以獲得高額的土地出讓金，這也進一步導致農地大量流失。

2、對農地產權主體激勵不足

農村集體和農戶作為農地的實際使用者和所有者，一般情況應該是擁有最大的積極性來保護自有農地，然而事實上，在很多地方，作為農地產權主體的農戶和農村集體保護自有的農地積極性反而不高。農村集體和農戶保護自有農地的積極性不高的根本原因在于保護農地的內在和外在激勵不足，主要體現在經濟利益方面。本文認為目前農戶保護自有農地積極性不高的原因在于以下幾個方面：

（1）農業種植收益不高。從現實情況來看，農業種植具有投入高、收益低，風險高等特點。從1998年我國糧食生產水平達到最高后，農產品價格一步步下跌，這一期間我國農地面積也不斷下滑。此外，外出務工收入相比從事農業生產收入高出不少。有資料顯示，超過50%農戶非農業收入占家庭總收入比重高達70%。可以看出，隨著我國經濟的不斷發展，農業生產收入相對較低，而農業生產機會成本過高，若沒有合理有效的激勵機制，農戶會自主選擇放棄從事農業生產進城務工。

（2）地方政府對農村集體土地的征用，影響了農戶正常的農業生產。我國現階段城市化和工業化建設用地主要是通過征用農業用地才實現的，在某些省份，征用土地占新建設用地最少高達75%。土地大量征用嚴重影響農民農業生產，侵害農民土地權益，引發了很多矛盾和社會問題。

三、結論與政策意見

1、建立完善的農地保護激勵機制對實現農地保護政策有效性和土地利用可持續性有著重要的意義。農地保護激勵要結合農地主體特征來制定相應對策，而地方政府和農地產權主體正是農地保護中重要的兩個參與主體。農地保護，加強對著兩個主體的激勵十分必要。

2、地方政府作為農地保護代理人，對其激勵始終起作用的，不管中央政府出臺何政策，地方政府作為一個理性個體，會自覺做出最大化利己行為。所以中央政府應該多考慮通過激勵政策誘使地方政府做出符合中央預期管理目標的行為。作為同是經濟參與人和政治參與人的地方政府，他們不僅關注地方經濟的發展情況，也關注自身政治晉升情況。所以在對地方政府激勵機制設定中，可以既從經濟利益角度考慮，也要從其政治利益角度去設計，將兩者有機的結合起來，達到雙重搭配效果。

3、作為農地產權主體的農村集體和農戶，他們是土地的實際所有者和使用者，土地是他們的根本，他們有著天然的優勢更容易受到合理的激勵機制的激勵，自覺積極主動的去保護農地。但另一方面，作為一個理性的經濟人，當保護農地收益過低或者機會成本很高，代價大于獲得利益時，他們會自覺的做出利己行為，放棄或者不會去保護農地。因此，在政策上可以考慮：（1）提高農產品收購保護價格，增加農產品生產補貼，降低農業生產成本。（2）大力發展新農村建設，完善農村醫保、社保等保障體系，提高農民從事農業生產的積極性。（2）行政上加大對農地破壞處罰力度，約束相關不法行為。

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