中國歷代水利機構設置及其長官

郭軍偉

中國歷代水利機構設置，大體來說既有工部、水部之類的行政管理機構，也有都水監之類的工程修建機構。水官設置，既有中央水官系統，也有地方水官系統。

改革開放以來，中國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進行了7次規模較大的政府機構改革，目的是降低行政成本，提高行政效率。目前，國務院組成部門已由1982年的100個削減為25個。其中，水利部始終是國務院的組成部門，這是黨中央、國務院高度重視水利的表現，從另一個方面也凸顯了水利對于中國的特殊重要性。當然，不唯新中國高度重視水利，之前中國歷代也極其重視水利，紛紛設置水利機構及其長官，對水利實施行之有效的管理和服務。

歷代水利機構設置，大體來說既有工部、水部之類的行政管理機構，也有都水監之類的工程修建機構；水官設置，既有中央水官系統，也有地方水官系統既有中央水利部門的官吏被派到地方管水利，起初為臨時差遣，后逐漸成為常職，如明清之總理河道、河道總督等，也有中央非水利部門的官吏被派往地方管水利，但往往為臨時差遣。其中，不僅包括兵、刑、交通運輸部門的派遣人員，還包括以監察身份過問水利的監察御史、給事中等；既有專司水利的官員，也有兼職水利的官員，前者如清代道員中專責河務的官員，后者如宋、金治黃官吏均帶管河頭銜，亦負實際責任；既有文職系統的官員，也有武職系統的官員，如長江、黃河等大規模工程需軍隊維持秩序或參與建設，則設武官負責。事實上，明清漕運及河道就有專業軍隊及武官系統。

官吏之下施工、維修的勞力有徒隸、兵卒、征丁、募夫等。維修管理則有一定名額的常設夫，常設夫在明清因其職守不同而有種種名目，如堤有堤夫，壩有壩夫，泉有泉夫，過洪過溜有溜夫，司閘啟閉有閘夫，冬日打冰有冰夫，運河上導航撈淺有淺夫等。

總而言之，中國歷代水利機構設置及其長官世易時移，沒有定制，交互錯綜，極為復雜。這里擇其要者，分述如下。

司空是中國古代早期中央政權主管水土等事務的最高行政長官。《尚書》記載“禹作司空”以“平水土”。西周時，中央主要行政官有“三有司”，即司徒（金文作“司土”）、司馬和司空（金文作“司工”）。其中，司徒主管民眾和土地，司馬主管軍事，司空則主管水土。《荀子·王制》記載：“修堤渠，通渠澮，行水澇，安水藏，以時決塞，歲雖兇敗水旱，使民有所耕艾，司空之事也。”也就是說修渠、疏浚渠溝、防洪、排澇、蓄水和灌溉等是司空的職責。其他先秦文獻還有類似記載。實際上，春秋戰國時期，各諸侯國多設有司空或是相應官吏。

西漢末年改御史大夫為大司空，并將其祿秩提高到丞相的標準，與丞相、大司馬合稱為“三公”。大司空作為最高政務長官，雖掌管水利事務，但并非專官。隋代以后設工部尚書管理六部中的工部，亦通稱為司空，明朝之前為宰相下屬，掌握水利行政管理之權等。歷代往往又設將作監或都水監等負責水利工程建設實施，與工部各司其職、互為補充。明清廢都水監等，工程建設實施任務則劃歸流域機構或各省，中央只保留工部繼續行使其原有職權。

工部以下具體負責水利的機構有水部。三國曹魏時設水部郎為尚書郎之一，主管水政。隋、唐、兩宋都在工部下設水部，主管官員為水部郎中，其助手為員外郎和主事。元代不設水部，農田水利歸大司農，河防等則屬都水監。明清工部下設都水清吏司，簡稱都水司，主管官員為郎中，助手為員外郎及主事。民國往往于農林或經濟部下設水利局（處），民國三年（1914年）曾在中央設水利局，但事權并未統一。據《北洋時期經濟部門檔案》記載，民國成立以后，中國水利行政向稱龐雜，北京政府時期水利業務最早分屬內務部的土木司及農商部的農林司，民國二年（1913年）張謇督辦導淮事宜，成立導淮總局，為民國以后中央主管淮河流域的最早機構。次年，導淮總局擴大為全國水利局，其職權分配如下：“關于水利事項，本系內務、農商二部之責，現既特設專局，除海河特派專員遇事分咨接洽外，其余均在該局職權之內，應由各該部咨會全國水利局，遇事協商，以資匡助而免隔閡。”可見全國水利局雖名為民國初期主管水利之最高單位，但遇事仍需與內務部、農商部協商調解。之后幾經更迭，直至民國35年（1946年）始設水利委員會，第二年即改為水利部。

都水監是古代中央政權中主管水利工程規劃、施工和管理的專職機構，往往和后來的工部平行，它們在行政上有關聯，工作上有區別。秦漢時各地山、澤、苑等之內的水資源，各設都水長、丞管理，具體負責陂池灌溉以及保護守衛河渠等事項，這些官員多隸屬于中央的太常、大司農、少府、水衡都尉等。漢武帝時設左右都水使者，總領水官。西漢末哀帝廢都水使者。西晉始設都水臺，掌管舟船及水運事務，長官為都水使者。隋、唐、金、元時都水臺改稱都水監，掌河渠、津梁、堤堰等事項。其中，隋、唐都水監長官仍稱為都水使者；金、元則改稱為監，副手稱少監。元朝的天文學家、數學家、水利專家和儀器制造專家郭守敬就曾擔任都水監，負責修治元大都至通州的運河。都水監官階略有不同，一般為三品、四品或五品，以金代的都水監而言，其官階為正四品。都水監派駐地方或河道上的機構，宋代稱外監或外都水丞，金代稱分治監，元代稱行都水監。明清時期都水監并入工部，農田水利劃歸地方管理，黃河、運河等大流域則設置專門機構加以管理。

歷代由中央派往地方主持河工的官吏還有河堤謁者等。西漢臨時派出的官吏或皇帝侍從，多以欽差大臣身份主持大規模工程，稱之為河堤謁者或河堤使者。東漢河堤謁者成為中央主持水利行政的官員，晉至唐為都水使者的屬官，五代之后廢而不設，但亦有與之類似的官員，如元代的總治河防使和明代早期的總督河道就與西漢的河堤謁者相仿，而金代的巡河官、元代的河道或河防提舉司、明代管黃河、運河的郎中、主事則類似于晉至唐的河堤謁者。

值得一提的是，明清時期的漕運總督與河道總督，特別是清代的河道總督，當時作為全國管水的最高機構，其職能大致相當于現在的水利部。漕運總督和河道總督均于明代開始設置，明代稱它們為總督漕運和總督（理）河道，后世又分別稱其為總漕和總河，其中漕運總督設置較早。景泰二年（1451年），因漕運不濟，明政府任命副都御使王竑總督漕運，駐扎淮安，標志著明廷設置漕運總督一職的開始。當時，其全稱為“總督漕運兼提督軍務巡撫鳳陽等處兼管河道”，其主要職能除督促涉漕各省經運河輸送糧食至京師外，還有巡撫地方并兼管河道維護治理職能。成化七年（1471年）十月，鑒于河道淤塞，漕運時有受阻，需有專員統籌河務，朝廷便命刑部左侍郎王恕總理河道，駐扎山東濟寧，專門主持運河與黃河的治理維護，這是明代中央設置治河專官的開始，也是京杭運河事務管理中漕運、河道分開署理的標志。不過，在明代大部分時間里，漕運總督和河道總督只是作為皇帝的代表外出督漕或治河，屬臨時差遣性質，并非固定官職。同時，漕運總督和河道總督在職能上也時有分合，機構上則廢置無定。

清代對運河的管理進一步加強，漕運管理系統和河道治理系統職責上更加分明，制度上更加規范。順治初年，清廷設漕運總督和河道總督各一名，分別作為負責漕糧運輸和河道治理的最高行政長官，從而正式將漕運總督和河道總督納入官制，二者官階均為正二品，兼兵部尚書或都察院右都御使銜者為從一品，與其他八大地方總督地位平等。漕運總督以下之設官有巡漕御史、督糧道、管糧同知等，所轄軍隊稱“漕標”。河道總督所屬機構，乾隆以后定為道、廳、汛三級，分段管理，并設文職、武職兩系統。文職中如永定河道、山東運河道、淮徐道、淮揚道等專管河務，開歸陳許道、彰衛懷道、通永道、天津道、清河道、太廣順道和山東兗沂曹濟道等則兼理河道。武職有河標副將、參將等。其中，廳與地方府、州同級，官為同治、通判等，汛為縣級，官為縣丞、主簿等。河道總督所轄軍隊稱“河標”。值得注意的是，漕運總督和河道總督衙門內均不設屬官，只設書吏二十人，辦理衙門內一應文牘事宜。

由于涉及運河的分段治理，清代河道總督的設置情況要比漕運總督復雜得多。順治元年（1644年）只設河道總督一人，掌管黃河、京杭大運河及永定河堤防、疏浚等事務，治所在山東濟寧。之后一方面隨著江南河工興舉日多、修守事務漸趨繁巨，另一方面考慮到淮安是黃河、淮河、京杭大運河交匯處，是治河工程最重要的地方，康熙十六年（1677年），河道總督衙門由濟寧遷至江蘇清江浦（淮安市）。但是這樣一來，河南武陟、中牟一帶堤工若有險情，駐扎淮安的河道總督往往鞭長莫及，清廷便于雍正二年（1724年）設立副總河一職，駐河南武陟，負責河南河務。雍正七年（1729年）改總河為總督江南河道提督軍務（簡稱江南河道總督或南河總督），副總河為總督河南、山東河道提督軍務（簡稱河東河道總督或東河總督），分別管理南北兩大河段河道事務。遇有兩處共涉之事，兩位河督協商處置。雍正八年（1730年），清廷又設直隸河道水利總督（簡稱北河總督），管轄海河水系各河及運河防治事務。至此，清代河道總督一分為三，就河工任務及對漕運的影響來看，三督中地位最緊要的是南河總督。乾隆十四年（1749年），直隸河務漸趨正軌，北河總督一職遂被裁撤，其職能由直隸總督兼任。

隨著黃河于咸豐五年（1855年）北移至山東境內奪大清河入海，京杭運河航道受阻，內河漕運意義不大，漕運總督和河道總督也失去了存在的意義。南河總督在黃河改道后第三年（1858年）即被裁撤，東河總督和漕運總督也分別于光緒二十八年（1902年）和光緒三十一年（1905年）被裁撤，河務歸地方管理。