大學“去行政化”改革及其治理路徑

曹俊

一大學泛行政化的弊端及改革的必要性

不論大學作為何種類型的組織，其以學術為中心、培養人才的宗旨目標是不變的。事實上，行政權力不是也不應是一個帶有色彩化的詞語，大學的運營管理不可能離開行政管理。泛行政化趨勢的加強，大學的行政權力超越了特定的界限，從行政服務領域蔓延到學術領域，造成對于大學的管理過多過細，大包大攬。現實中大學行政權力的過度膨脹對學術自由傳統和學術自治理念產生很大沖擊，大學精神亟待重塑。

1大學治理權力主體倒置，學術權力缺失

大學作為一個學術性組織，其權力設置不應是科層化的自上而下的授權模式，而應來源于大學成員自下而上的自覺認同，這種自覺的認同是對真理、知識和學術的認同，而非對外部強權的認同，這便是學術權力。[1]學術權力實質上是學術自由的權力，因而具有民主性、自主性的特征。受中央集權的政治體制和文化的影響，我國公立大學的治理，行政權力處于絕對的強勢地位，不斷干涉和插足學校的學術事務，學術自由和自治的精髓日益遭到踐踏，行政權力泛化的結果在很大程度上變為謀取利益的工具，這不可避免地會激化大學各利益群體的矛盾，尤其是行政團體與學術團體之間的矛盾。

2進一步加劇學術道德的淪喪

在行政權力處于凌駕和支配地位的條件下，為了生存和某些利益的誘惑，某些知識分子選擇向行政勢力低頭或靠攏，這既喪失了作為學者的獨立性，也喪失了學術自由的品質。高校的學術決策掌握在行政權力手中，所謂民主表決、投票的程序要么權重較低，要么只是走形式。學術資源行政官位化不斷助長我國大學學術成果造假、剽竊之風的屢禁不止，愈演愈烈。行政權力膨脹，在學術領域成了支配力量，從而加劇學術道德淪喪，造成學術停滯不前，甚至學術倒退，敗壞學術風氣。

3資源分配官位化，有悖教育公平

我國大學通常被劃分到事業單位法人的類別里，高校像行政單位一樣被劃分為很多行政級別。根據其所屬政府部門的級別，可以劃分為部屬高校和省屬高校；根據招生類別可以分為本科高校和專科院校；從籠統的社會地位的意義上，可劃分為重點大學、非重點高校、“985”工程高校、“211”工程高校等。這些分類的關鍵在于，政府通過行政權力的干預，給予大學不公正的禮遇，并非由社會貢獻的差異而帶來的大學的社會化差。大學行政化傾向助長了眾多高等學校熱衷于自身的盲目升級。從專科院校升級為本科院校，從學院升級為大學，從一般本科院校升級為重點本科院校，從一般重點本科院校再升級為“211”工程高校、“985”工程高校，從省屬高校升級為部署高校或省部共建高校，還有一些高校自身定位不明晰，盲目增設本科專業、碩士點和博士點，甚至有一些3～5年制的中專高職學校謀求升格為本科高校。這些看似簡單的高等學校升格行為，其實質是升格背后所隱藏的巨大利益。受官僚等級制度和官本位傳統政治理念的影響，中國的公立學校尤其是高等學校都競相提高自己的身份，因為不同等級的公立高等學校所獲得的資源是極其不平等的。資源的短缺和分配不均，嚴重阻礙和制約了我國高等教育改革和發展的進程。另外由于行政權力在大學處于中心主導地位，因此行政權力會牢牢掌握包括學術資源在內的許多資源，這就使得擁有行政權力的人會以行政強權手段占取資源，從而造成高校內部資源分配不公平以及資源的浪費。事實正是如此，大學分級破壞了大學間的公平競爭。

此外，大學行政化的泛濫阻礙了高校組織機構運行中多元權力的參與和監督，降低校務決策的科學性，也不利于調動師生開展教學、科研、學習活動的積極性，總之，現今我國高校的“泛行政化”現象已經嚴重阻礙了我國高等教育的良性循環與發展，改革是唯一的出路。

二大學“去行政化”改革的路徑———后行政化時代的大學治理

去行政化的關鍵在于正確處理好大學內外部的權力關系，尤其要正確處理好以政府及其職能部門為代表的外部行政權力與大學內部自治的關系，要從本質上打破大學管理的行政特權。要使大學回歸學術本質，構建新的治理模式，積極推進大學的法人化改革，繼承和發揚學術自由、學術自治、兼容并包的大學精神。

1改革教育行政體制，重新定位政府與大學的關系

政府和大學的關系很大程度上決定了大學管理的模式，重新審定政府和大學的關系是重要任務之一。我國教育實行中央的統一領導，地方分級管理的體制。受這種教育行政體制的制約，外部教育行政組織在對大學的管理過程中沿用了一貫的集權式的管理模式，忽視了大學作為一個學術組織的自由、自治的屬性，把大學作為一級行政組織來管理，勢必會將官僚體制的理念和官本位的思想強加給大學，這是造成我國大學管理泛行政化的一個重要根源。所以，尋求我國大學管理去行政化的出路，政府對大學管理固有的理念和模式要做相應的調整。

在西方發達國家盛行的新公共管理理論打破了傳統的管理行政的管制性，引進了服務行政的思想，而服務行政的模式恰恰切合高等教育行政中的大學自治和學術自由的理念。在我國政府一方面是公立大學的舉辦者，另一方面又超越權限成為大學管理者，大學也就從根本上喪失了自主、自治的權力，淪為政府行政機構的附庸。走出這種困境，需要政府職能的重新定位，正確處理與大學的關系，簡政放權，轉變角色，充分運用法律、政策引導、項目資助、信息服務、評估監督等手段，由對大學實行直接管理轉變為宏觀調控和政策引導，不應干涉可以由大學自主決策的事務，例如課程與專業設置、獎懲政策制定設施、人事聘用考評、招生計劃、學制安排等。[2]

2明確大學法律地位，積極推進法人化改革

大學去行政化改革的關鍵是要建立新的治理制度。對此，積極推行法人化改革，建立完善的法人治理制度將是一個值得嘗試的路徑。構建大學法人治理體制就是在大學所有權和法人財產權、經營權分離的基礎上形成所有權、決策權、經營權等權力的相互制衡與約束，構建以權力制約權力的合理權力架構。[3]大學法人治理制度的意義在于：作為一項制度，它規范了大學獨立法人的權力運行機制，通過學術權力與行政權力的博弈來實現二者的制衡，以及外部權力主體對制衡機制的影響，這對大學泛行政化傾向的制約具有重要的參考意義。

建立完善的法人治理制度，首先要明確大學的法律地位。我國《民法通則》將公立大學歸類為事業單位法人，而《中華人民共和國高等教育法》的相關條款又規定了我國公立大學自成立之日起就取得了法人資格，校長則是大學的法定代表人，似乎可見，我國公立大學的法人地位問題已經得到解決，但事實并非如此。[4]事業單位很大程度上作為政府行政機構附庸的弊病由來已久，事業單位的法人資格，具有飄渺性和脆弱性，只能解決大學的民事權利問題，則無法處理與政府的關系問題。因此許多學者就提出，學校不應僅是民法上的法人，而應當具備獨特的行政法人性質，以保障其在行政活動中的主體地位。重新定位政府與大學的關系，建立二者的契約關系，而非行政管轄與隸屬的關系，這樣可以在很大程度上避免外部行政權力對大學治理的盲目干涉，從而可以保證學術自由和大學自治的深入發展。

3推動依法治校，強化民主管理

學術自由是現代大學精神的最基本價值，而民主及其制度作為一種手段，服務于自由價值的實現。因此民主法治觀念的深入發展有利于現代大學治理的良性互動和去行政化改革的有效開展。改革大學泛行政化問題，實現民主治理，各方力量必須參與到大學的決策中來，尤其像大學教師、教授、學生等應當對涉及學術方面以及重大事務具有實質的話語權，而不是僅僅就某些問題去征詢教授或者學生的意見，民主治理不能只停留在參與層面，而要深入到實質性的決策層面。民主當然需要制度和機制予以保障，例如要使教授真正參與到大學民主治理中來，就必須建立一個保障其決策權力得以實現的有力機制。就這點而言，應當明確教授會這一組織的地位、目標及職能，通過該組織來更好地表達教授等學術人員的意見。民主的決策權力要通過投票表決來實現，將權力分配給各相關主體來行使，才是真正意義上的民主治理。民主權力的行使要以其對于該領域問題的熟知性及其身份的無可比擬性為前提，例如要對一個學者的科研學術能力進行評估時，更應當重視同行專家學者的評估。[5]另外可以發揮監事會、教職工代表大會、工會等民主機制的作用。

總之，大學的去行政化改革并非簡單地取消行政權力和行政管理機構，而是要正確處理學術權力與行政權力二者之間的關系。以學術至上為宗旨，崇尚學術自由、大學自治。積極推進法人化改革，構建新的治理模式，充分發揮大學培養人和人才的功能，只有這樣才能不斷推動我國高等教育的改革與發展，促進高等教育的良性循環。

參考文獻

[1]泛乃華.我國公立大學管理泛行政化現象的探析[D].西南政法大學碩士學位論文，2010（3）：38.

[2]鐘秉林.關于大學“去行政化”幾個重要問題的探析[J].中國高等教育，2010（9）：4-9.

[3]彭宇文.中國高校法人治理結構研究[M].北京：中國社會科學出版社，2006（10）：55.

[4]王建華.第三部門視野中的現代大學制度[M].廣州：廣東高等教育出版社，2008.

[5]劉鴻鶴.美國大學民主管理的理念與實踐[J].東北財經大學學報，2010（3）：86.