試論行政許可中的自由裁量權

李玉倩 伍輝延

[摘 要] 行政許可范圍內存在著自由裁量權。行政許可中的自由裁量權是法律賦予行政機關的一項重要權力。但是，如何行使行政許可中的自由裁量權以及如何有效防范和控制行政許可中自由裁量權的濫用，卻是一個比較難解決的問題。本文試圖從行政許可自由裁量權的定義著手，分析了行政許可自由裁量權存在的原因，以及對如何防范和控制行政許可中自由裁量權的濫用進行論述。

[關鍵詞] 行政許可；自由裁量權；比例原則

行政許可作為行政主體對國家社會事務進行管理的一種重要法律手段，被應用于行政管理的許多領域，成為國家管理行政事務的一種不可缺少的措施。在行政許可過程中，由于法律本身及其公共行政主客體的原因，存在著大量行政許可自由裁量權。如何對行政自由裁量權施加有效而適度的控制，是當前深化行政許可改革的重要課題之一，為此，筆者試圖對行政許可中的自由裁量權有關問題進行略作探討。

一、相關概念的釋義

1、行政許可。對于行政許可概念的理解，不同學者有不同的看法。一般認為，行政許可存在廣義和狹義兩種說法。廣義上的行政許可包括行政機關的一般許可、特許、核準、登記、批準等在內的實施許可行為，也包括行政許可的設定、監督等方面的內容。而狹義上的行政許可只包含了行政許可實施和監督，排除了立法層面上許可設定方面的內容。我國現行的《行政許可法》對行政許可的概念進行了界定，該法第2條規定：“本法所稱的行政許可，是指行政機關根據公民、法人或其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”根據《行政許可法》和上述規定，筆者認為：行政許可是指行政許可主體依據行政相對人的申請，依法進行審查，并作出是否準予其從事特定活動的行政行為。

2、行政自由裁量權和行政許可自由裁量權。不同的學者對行政自由裁量權有不同的認識與理解。概括的講，行政自由裁量權是指行政主體在其法定職權范圍內選擇實施行政行為的自由和權力。行政許可幅度標準的設定，必然產生行政許可的選擇問題，而選擇又必然要在認知下的行政主體的理性決策來進行，于是就形成了行政許可自由裁量權的問題。因此有人認為自由裁量權就是選擇權。綜上所述，筆者認為，行政許可自由裁量權就是行政主體依據法律規范標準和其理性認識，依據行政相對人的許可申請，在職權范圍內，對行政許可申請的有關事項行使行政許可決定選擇的權力。

二、行政許可中存在自由裁量權的原因

1、我國行政許可法規定有關行政機關有依法細化行政許可規范的權力，在通過細化這些行政許可規范的過程中，有關行政機關對上位法規則會有一定的取舍，在行政許可規范細化的行政立法中存在一定的自由裁量權。另外，現行的行政許可法只是作為法律規范的抽象性和概括性，而且現行的法律也僅僅是對行政許可法作了一些原則性規定。因此，行政許可主體在法律規范的條件下和自己職權范圍內，留有一定的行政許可自由裁量權的機會。

2、行政主體認識的主觀性和局限性。作為行政許可管理，由于行政許可執法者在認定行政許可的事實過程中，對事實的性質，準確程度與法律規則實用相關性，以及評估和取舍相互沖突的事實問題也仍然需要作出自由判斷與選擇。即使存在著指導行政許可權力行使的原則和規則，由于執法人員素質不同，對法律和政策法規的理解也存在著差異。另外，由于受執法人員價值觀、倫理道德以及行政主體執法資源有限性等因素的影響，在行政許可的過程中結果也往往存在差異，這也導致了在行政許可中存有一定的自由裁量權。

3、客觀現實中行政許可管理社會公共事務的繁雜多樣性。隨著社會事務的迅速增加和社會關系日益復雜化，政府功能也迅速強化，大大增強了干預社會生活的力度，這里面當然也包含了政府以行政許可方式管理社會公共事務功能的強化，行政許可自由裁量權的機會也會隨著增加和擴大，絕對的羈束權力行為幾乎是不可能的。

三、行政許可中自由裁量權濫用的表現

1、是不正當的許可目的。一些行政許可主體在行使許可權時，懷有不正當的許可目的，所采取的方法與選擇的手段與許可法律規范相背離。在行政許可過程中以自己處于主動地位為條件，在違背社會公共利益的前提下，謀取不正當利益和個人私利。

2、錯誤和不相干的許可原因。一些行政許可主體在審查和批準相對人的許可申請過程中加入了一些與許可毫不相干的要求，甚至加入一些錯誤的許可原因。比如行政許可法禁止附帶不相關條件等。

3、錯誤的行政許可法律或事實根據。行政許可機關在受理相對人的許可申請時適用法律或法規錯誤，或者是有意歪曲事實。另外還有一些行政許可主體在明知道自己不具備某些許可權力或依附條件時，也越權審批行政相對人的行政許可申請。

4、背離許可一貫性原則。由于受個人利益驅動的影響，在行政許可審批中一些行政主體違背了公開、公平、公正、誠信等原則，對同一申請，在同等條件下卻作出了兩種不同的審批結果。

四、行政許可自由裁量權的防范與控制

1、嚴格控制行政許可條件和標準

行政許可中的規定權是指在上位階法律規范已對行政許可作出規定的前提下，作出進一步具體規定的權力，甚至包括作出具體行政規范性規定的權力。由于法律只確定一般原則，很少涉及到具體標準和條件，因此立法機關往往把具體的標準制定權及判斷適用權賦予行政機關，讓他們自己決定許可范圍、具體條件、程序以及是否發放許可證等事項。這就賦予了行政機關在法律原則之內具有很大的選擇權。如果法律對許可條件規定得詳細具體，那么行政主體的自由裁量權的范圍就會縮小很多。反之，如果對許可條件規定得較籠統，則留給行政主體許可自由裁量權的范圍就會擴大。自由裁量權的擴大，則可能導致權力的濫用。因此，必須嚴格規定許可條件，以防止出現權力濫用。在現有的情況下，由于立法沒有明文規定許可選擇標準，往往由行政主體在實施過程中自己決定。出于本部門或本行政機關利益，許多行政機關往往采用許可招標、競標等方式進行選擇，如果這種許可標準是在實施許可過程中制定的話，就會產生大量的自由裁量權。因此，行政機關在確定許可標準時，應該在具體實施行政許可行為之前在規章中有所規定和公布，必要時還應先舉行聽證。嚴格控制許可條件和標準，在一定程度上可以起到防范和控制行政許可自由裁量權濫用的作用。

2、加強對行政許可程序規定的控制

要保障行政許可公正公平，解決公務員濫用權力實施行政許可的問題，就必須對行政許可行為實施設立一定的行政許可程序。程序的實質是管理和決定非人情化，其制定的目的就是為了限制恣意、專斷和任意裁量。行政許可程序的設定，可以避免許可主體選擇不適當的手段、范圍、幅度來加重行政許可相對人的義務，以防止其憑借手中的職權濫用自由裁量權，抑制其行使其自由裁量權時的主觀隨意性。根據法律是否明確規定和要求為標準，行政許可程序分為自由行政許可程序和法定行政許可程序，自由裁量權既應受到法定行政程序的規范，也應受到自由行政程序的合理控制。通過程序公平，公開和公正原則，適應行政許可程序、步驟和方法，對行使自由裁量權的依據、條件、過程、結果進行公布，使之置于公眾監督之下。除此之外，在程序上，立法也應不斷補充和完善對行政許可制度的規定，以實現對行政自由裁量權的控制。如：公開制度、回避制度、說明理由制度、聽證制度。行政主體在實施行政許可過程中舉行聽證，聽取厲害關系人的意見不僅有利于公正作出裁斷，而且還能從主觀上限制個人臆斷，聽證制度的實行可以限制行政主體一定的自由裁量權。

五、結束語

綜上所述，由于法理上和現實中的原因，導致行政許可執行過程中存在著大量的自由裁量權。如果行政許可自由裁量權運用不當，又缺乏必要的防范和控制措施，勢必會導致自由裁量權的濫用。我們一方面在充分賦予和保障行政許可主體行使自由裁量權的同時，另一方面必須建立和健全有關法律規范和監督機制，防范和控制行政許可自由裁量權的濫用，以便更好的發揮行政自由裁量權在行政許可中的作用，保障和維護行政許可申請人的合法權益。

參考文獻：

[1]羅豪才.行政法[M].北京：北京大學出版社，2006.

作者簡介：李玉倩（1978—），女，南京郵電大學教學質量監控與評估中心。

伍輝延（1978—），男，中國檢驗認證集團廣西有限公司。