地方平臺急剎車

聶歐

4月6日，在博鰲亞洲論壇上，財政部原部長項懷誠援引國際投行巴克萊公布的數據，指出中國中央政府債務規模約7—8萬億元，地方政府負債超過20萬億元，兩者合計約30萬億。

一石激起千層浪，地方平臺的債務風險再次被推到風口浪尖。

“巴克萊的說法毫無根據。”國家審計署副署長董大勝對《財經國家周刊》記者指出，根據審計署2011年歷時三個月的調查，地方政府債務在11萬億左右。

工商銀行行長楊凱生也告訴記者，地方平臺風險可控，工行6300多億地方平臺貸款中，98%以上基本不存在風險。

不過，監管層近期釋放嚴管信號，一方面明令地方政府不得將儲備土地作為資產注入或承諾將儲備土地預期出讓收入作為平臺公司償債來源；另一方面要求金融機構防范融資平臺變相融資。

全國兩會期間，央行行長周小川表示，既不能低估風險，也不能夸大其詞，關鍵在于量化分析平臺風險，找出真相。

專家認為，要針對不同的平臺實行差異化監管，分類分析、分類監管有助于防范風險，同時進行財稅改革以及穩步推行地方政府自主發債。

平臺急剎車

3月中旬，銀監會發布《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見（討論稿）》，對平臺貸款實行總量控制，并要求金融機構審慎持有融資平臺債券，防范融資平臺變相融資。

銀監會明確提出各家銀行需建立包括銀行貸款、企業債務、中期票據、短期融資券、信托計劃和理財產品等在內的全口徑融資平臺負債統計制度。

事實上，去年年底，財政部、發改委、央行和銀監會聯合下發《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（下稱“463號文”）。這份被稱為“空前嚴厲”的463號文，對地方政府及所屬機關事業單位、社會團體提出“九個不得”，對地方融資平臺提出“七個不得”。

上述文件明令地方政府不得將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資產作為資本注入平臺公司，不得將儲備土地作為資產注入或承諾將儲備土地預期出讓收入作為平臺公司償債來源。

“政策來得突然，我們一時有點懵。”重慶市政府一位官員近日對《財經國家周刊》記者表示。

3月24日，財政部部長樓繼偉在中國發展高層論壇上表示，“采取一些政策，制止住地方政府債務擴張的趨勢，堵住那些歪門”。

重慶國有大行一位高管稱，數月來該行已完全停止了涉及土地儲備的新項目審批，由于地方政府旗下各企事業機構幾乎均涉及土地儲備，因而“行里相關的存量項目都擱置了”。

“最關鍵的是監管層嚴控土地儲備，從而造成絕大部分平臺公司失去償債抵押和還貸來源。”上述官員指出。

審計署統計，截至2010年底，地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額高達25473.51億元，涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。

從去年11月5日《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（162號文），到463號文和銀監會新規，都直指土地儲備這一地方平臺的生命線。

管制土地儲備，從而堵住了地方平臺最主要的融資渠道。

463文規定，地方政府將土地注入平臺公司須經法定的出讓或劃撥程序。以出讓方式注入土地的，平臺公司必須及時足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經有關部門依法批準并嚴格用于指定用途，且政府注入土地也禁止套用BT模式，即委托再建的“政府按揭”模式。

此外，國土資源部《土地儲備機構名錄》中的企業可儲備土地并以此獲取貸款，名錄以外的所有企事業單位均取消資格。所謂土地儲備機構，即為市、縣政府批準成立、具有獨立法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔行政轄區內土地儲備工作的事業單位。

一系列新規出臺，使得地方平臺凈資產迅速做大的可行性驟降，城投公司滿足發債條件的難度也大幅增加。受制于企業債不超過凈資產40%上限的規定，平臺債總融資額也大幅降低。

重慶市發改委一位負責人透露，“過去是每個平臺都有土儲權限，現在開始收攏，一個區縣僅留存一家土儲平臺，全市共留存幾家市級平臺”。

地方債務真相

2011年，審計署歷時3個多月，動用了全國范圍內4萬多名審計人員，對中國1979年以來近2.6萬個政府部門及機構、6576個平臺公司、37.3萬個項目和180多萬筆地方債務進行了準確審計。除當時受地震影響的云南省盈江縣未予以計算外，全國所有省、市、縣政府債務全部列入其中。

審計署將地方債務分為三類，一類為政府直接負有償還責任的債務共67109萬億元；第二類為由地方政府擔保的企事業單位借款共23369萬億元，此類債務不會全部成為政府負債且不會全部淪為壞賬；第三類為地方政府對獨立企事業單位負有救助責任的負債，共16559萬億元。三者總額遠不及巴克萊的估算值。

中國地方債務始于1979年。其中，28個省級政府起始年集中于1981-1985年，市、縣級政府起始年集中于1986-1996年。至2010年底，全國僅54個縣級政府無政府性債務，地方舉債基本覆蓋了整個中國。

“地方債從1997年開始逐年增長，1998年和2009年最高時債務余額分別比上年增長48.2%和61.9%。”董大勝表示，2010年的增速回落至18.86%。

審計署2011年35號文件《全國地方政府性債務審計結果》顯示，全國省、市、縣三級政府債務余額占比分別為29.96%、43.51%和26.53%。東部11個省級政府和5個計劃單列市債務余額53208.39億元，接近總額的一半。中部8個和西部12個省級政府分別占比23.06%和27.29%。

地方債務余額中，平臺債務已接近總數的七成，成為地方債務的絕對主力和主要風險源。而銀行貸款占據了地方債務總額的79.01%，使得財政風險串聯、深化為金融風險的可能性偏高。

“償債能力是焦點所在。”楊凱生強調，無論企業是否為平臺公司，是國有、民資、合資還是外資，主要還是看其償本付息能力，企業戴不戴平臺這頂帽子，其實沒那么重要。

數據表明，地方政府2011年之前的債務余額和綜合財力比率平均為70.45%，其中78個市級和99個縣級政府債務率高于100%，22個市級和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。部分地區已出現壞賬，4個市級和23個縣級政府逾期債務率超過10%。

此外，全國所有地方所屬高校和公立醫院中，約1/3的機構借新還舊率超過50%，約1/10的機構債務逾期，部分地方政府一年就需安排近500億元財政資金用于償債。

一位審計署內部人士還詳細列舉了地方平臺的償債情況，稱平臺債兩年前就高達5萬億元。全國6500多家平臺公司中有358家的借新還舊率超過55%，近150家的平均逾期率超過16%。

“平臺公司內部管理級次多、鏈條長，很容易弄虛作假。”上述人士稱。統計中，已有超過1/6的平臺公司涉嫌虛假出資、注冊資本不到位、地方政府違規注資和抽走資本金等問題，所涉金額逾2000億元。“加之公益性項目盈利較弱，目前1/5以上的平臺公司已經虧損”。

風險總體可控

審計署2013年1號文件顯示，截至2012年10月底，50個政府部門及其所屬單位違反財經制度問題金額102.81億元，整改76.21億元。全年糾正違規征收占用土地20.01萬畝，將未納入預算管理的46.49億元土地出讓收入上繳國庫。其中，112起案件線索移送有關部門查處后，已有660多人被依法處理。

樓繼偉公開表示，必須堵住歪門，但還要研究一些制度，為其開一條正道。

“個別地區違法違規，并不意味著財政風險和金融風險就一定會交互影響、集中爆發。”董大勝稱，目前地方平臺風險可控，適時展期償付以推后風險也將起到緩解效用。從2008年至今，財政收入從5.6萬億增至約10萬億元所產生的紅利，總體上能夠覆蓋地方平臺風險。

兩會期間，工行行長楊凱生曾數次表達“地方平臺風險可控”、“工行平臺貸款管控優良”的觀點。據悉，工行地方平臺占款6300多億元，不良率僅0.39%，低于工行整體貸款平均水平。

國開行高管則認為，債務的投向是衡量風險的重要標準。歐美地區危機頻發，很大程度是源于政府舉債投向了社保、醫療等生活性支出領域，財政最終因日益增長的民眾消費需求而難以為繼。

統計顯示，中國地方政府負債用于市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利建設等基礎設施項目的支出高達86.54%，經濟效應明顯優于歐美日等國家。

另外，中國的中央政府能夠靈活運用轉移支付來支持地方建設，而地方政府又能創新出土地抵押等多元化還貸模式，因而部分地方政府償債能力的匱乏將不會長期存在。

兩會期間，銀監會主席尚福林透露，眼下地方平臺貸規模為9.3萬億元，兩年內僅2%的增速，遠低于2009年、2010年的增長幅度，總量規模正在得到控制。

“他國的中央財政調度能力、監控能力均不如中國，這就使得地方政府在面臨償債壓力時，具備明顯優于他國的堅實后盾，也不太可能引發系統性風險。”前述國開行高管說。

差異化監管

對于地方融資平臺，央行行長周小川在兩會期間提出了個人看法：“城鎮化過程中，一些地方政府在承擔項目時卻找不到合適的融資渠道，金融市場就該因此改革。”

深化改革、引進創新型金融工具、制定和調整規章制度，使得一些具備綜合收益或者社會效益的項目，能夠及時獲得金融市場和金融服務的支持，才能既減少平臺風險，又創造出支持中國現階段發展尤其城鎮化所需的資金來源。

周小川指出，平臺貸中相當一部分屬于市政基礎設施、公用設施等具備一定收費能力的項目，如果掌控得當則不會出現償付問題。還有一部分涉及抵押和質押支持的貸款，只要抵押品和質押品不出現巨大變動則風險可控。

銀監會3月中旬發布的《指導意見》提出了“層級差異化管理”和“資產負債率差異化管理”的創新之舉。

據討論稿，省級融資平臺的保障性住房和國家重點在建續建項目中的合理融資需求，將加大支持力度，而區縣級平臺和高資產負債率平臺將被限制貸款。

有消息稱，平臺層級差異化管理將基于省、市、縣三級展開，要求各商業銀行在充分分析平臺償債能力后，新增貸款以支持合格的省級平臺和國家重點項目為主，確保該類貸款不低于上年水平；對市級平臺的新增貸款，則著重于支持省會城市所設平臺；對負債水平高、財政收入低的地市平臺和區縣平臺，則減少放貸、加大清收，確保貸款占比不高于上年水平。

“分類分析、分類監管有助于防范風險，同時也能看清下一步改革和金融創新的方向。”周小川公開表示。

專家稱，差異化管理不能僅限于此。

央行副行長潘功勝在兩會小組會議上表示，央行在貨幣和信貸政策操作上，壓力很大。很難在經濟增長、國家穩定和風險規避數個變量間尋找平衡點。

因而有專家推測，今后的信貸政策很可能在修正地方政府行為差異、引導上下級政府目標逐漸趨同，以及各地區經濟增長質量與方式的調整上狠下功夫。

國務院2010年頒布的《關于加強地方政府融資平臺公司有關管理問題的通知》，已經規定地方政府需對平臺債進行分類監管。對只承擔公益性項目融資且主要依靠財政資金的平臺，不得再承擔融資任務；對承擔有穩定經營收入的公益項目融資任務，并主要依靠自身收益償債的平臺，以及承擔非公益性項目融資任務的平臺，要按照《公司法》完善治理結構，實現商業化運作。

針對地方平臺的監管，不僅需考慮到行政級別，還需將地區間經濟發展差異和同區域內平臺公司資質、任務與項目性質納入差異化管理概念的范疇。

“必須深入研究，否則經濟結構調整、經濟質量提升就只能是口號。”潘功勝指出。

改革舉措

對于解決地方平臺的債務風險難題，銀監會前任主席劉明康向《財經國家周刊》記者表示，中央和地方的財權、事權不對等已嚴重阻礙地方經濟，實行了近20年不變的分稅制也已成為平臺貸難以遏制的根源之一。“財稅制度上必須有大動作，必須深化財稅改革。”

董大勝也表達類似觀點，稱1994年以來的分稅制形成了財權過多集中于中央、事權過多由地方承擔的不對稱體制。

而且盛行近十年的“土地財政”不但滋養了諸多平臺風險，還通過房地產價格的上漲扭曲了財政收入的代際結構，地方平臺得以順勢而起。

“去年稅收增幅3%，確實比較低。”溫州市市長陳金彪對財政窘境直言不諱。其稱，2012年100億左右的市級財政收入，不但不夠支持眼下高速公路、市域鐵路、港口等基建項目的上馬，更難以支撐當前的溫州金改。因而，溫州財政仍主要依靠融資平臺而非稅收。

據記者了解，要求改革分稅制以“陽光化”支持地方政府推行城鎮化的呼聲正高漲。

財政部財政科學研究所所長賈康告訴記者，在短期內財稅制度難動根基之時，地方政府只能自己學會既利用現有財政運作城鎮化項目，又嚴防平臺公司可能造成的各類風險。

對此，劉明康提出的以硬性財政預算約束來增加透明度，或可成為突破點。

董大勝建議，“應該將債務預算項目強制寫入地方財政預算中，與公共財政預算、國有資本預算和社會保險預算等并列，對債務金額、來源和用途進行詳細描述，由此掌控地方債務真實數據。”

另一個改革舉措是，讓地方政府的負債陽光化和法制化，修改《預算法》第28條中“禁止地方政府發行債券”的規定，推動地方政府直接融資。

早在2011年10月，國務院批準上海、浙江、深圳等地為地方政府自行發債試點地區，規定其可在國務院批準的發債規模限額內，自行組織發行本省市政府債券，并由財政部代辦還本付息。

楊凱生也認為，“政策不應只著眼于防范銀行系統性風險，（地方平臺）完全依靠銀行間接融資的方式不可持續，擴大直接融資功能才是關鍵所在。”

在債市相對滯后的現狀下，過度依賴高杠桿率的銀行信貸，勢必導致銀行體系風險增加。而債券市場上的公開融資行為需及時披露信息和獲得發債評級，有助于風險的及時暴露和釋放，對于調整金融產品結構、多元化滿足投資者偏好和資產配置等也頗有裨益。

歷史上，市政債券存在于諸多發達國家。美國各州政府的市政債券，更是早在南北戰爭至一戰結束的美國城市高速發展期發揮了良好作用。俄羅斯、日本、巴西等國也曾大量發行市政債券或類似的地方債，以支持基礎設施建設。

研究表明，各國市政債的違約風險明顯低于公司債或銀行貸款。尤其上世紀80-90年代期間，不少國家出臺的一系列強化財政紀律和監管透明度的法律，讓市政債違約率大幅下降。美、日等國的平均違約率不超過1%。

全國政協委員、香港銀行公會主席、香港上海匯豐銀行執行董事王冬勝在個人提案中也指出，“市場監督和政府監督雙管齊下，以審慎原則穩步推進地方政府自行發債試點”。

隨著試點的展開，中央必須建立制度約束，明確償債主體、來源、違約處置責任等細節問題，阻斷地方債風險向中央財政傳遞。設立或指定專門機構對地方債市場加以監管，引入市場化定價和評級機制，讓市場來決定地方政府的舉債能力，使隱性風險顯性化。