非典十年帶來(lái)了什么？

馬巖

2013年春爆發(fā)的禽流感疫區(qū)，暫時(shí)集中于長(zhǎng)三角的“三省一市”，此次戰(zhàn)役的主戰(zhàn)場(chǎng)位于上海H7N9禽流感定點(diǎn)收治單位——上海市公共衛(wèi)生臨床中心。

這座醞釀?dòng)赟ARS盛行之時(shí)，集科研、教學(xué)、預(yù)防、治療和隔離等功能為一體的公共衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在沉寂近十年后終于發(fā)聲：其病原微生物應(yīng)急監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室全球首次檢出人感染H7N9。

“十年前在離上海市區(qū)遙遠(yuǎn)的廣闊地帶建立龐大的醫(yī)院，成了很多人的笑柄。在偏離市區(qū)的金山，一個(gè)占地面積超過(guò)很多大學(xué)的傳染病醫(yī)院，一整套一流的醫(yī)療設(shè)備，少得可憐的幾個(gè)病人，今天再也沒(méi)有人去懷疑當(dāng)初專(zhuān)家們的意見(jiàn)。”該中心的醫(yī)學(xué)博士孔曉飛說(shuō)。

“即使發(fā)生比SARS再?gòu)?qiáng)的傳染病，我們也有辦法應(yīng)對(duì)。”

中國(guó)疾控中心流行病學(xué)首席專(zhuān)家曾光說(shuō)，經(jīng)歷了十年前的SARS，公共衛(wèi)生事業(yè)受到了重視，公共衛(wèi)生專(zhuān)家的建議受到了重視，國(guó)家應(yīng)對(duì)流行病的策略已經(jīng)做了調(diào)整。

走進(jìn)中南海

十年前的SARS，為中國(guó)大陸留下了5327人感染、349人死亡的傷痛；它像一面鏡子，反映出被長(zhǎng)期忽視的公共衛(wèi)生問(wèn)題，成為中國(guó)公共衛(wèi)生史上的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)和里程碑。

2002年底，SARS便現(xiàn)身廣東，被稱(chēng)作“怪病”。隨著春季的到來(lái)，形勢(shì)愈演愈烈。

2003年4月2日，時(shí)任總理溫家寶主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要把控制SARS疫情作為衛(wèi)生工作的重中之重。8日，衛(wèi)生部將SARS列入法定管理傳染病。14日，時(shí)任中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席胡錦濤來(lái)到廣東省疾病預(yù)防控制中心詳細(xì)了解SARS疫情。

“SARS之前，社會(huì)普遍還認(rèn)為治療是重要的，而預(yù)防并不重要。”曾光回憶道，那時(shí)候的他和其他公共衛(wèi)生專(zhuān)家一樣，并不為大多數(shù)人所知。當(dāng)時(shí)似乎是這樣一種觀點(diǎn)：只要能治就不怕。所以領(lǐng)導(dǎo)層和社會(huì)公眾的關(guān)注點(diǎn)，都主要放在醫(yī)療和科學(xué)家身上，關(guān)心尋找、確認(rèn)病原以及研發(fā)疫苗，較少有人重視公共衛(wèi)生專(zhuān)家的意見(jiàn)。

時(shí)至今日，SARS疫苗也并未完全研發(fā)成功，而隨著時(shí)間的推移，抗病毒藥物的副作用卻在患者身上逐漸累積。而傳染病猶如森林大火，需要隔離帶阻止火勢(shì)蔓延，公共衛(wèi)生專(zhuān)家正是要為政府如何采取隔離措施出謀劃策的。

實(shí)際上，在疫情爆發(fā)之初，2003年1月曾光就隨衛(wèi)生部的專(zhuān)家組去廣東進(jìn)行過(guò)調(diào)查，并在全世界最先發(fā)現(xiàn)SARS只有在近距離、出現(xiàn)臨床癥狀的情況下才會(huì)傳染的特性。

他回憶說(shuō)：“最初，人們更愿意相信臨床治療，后來(lái)又求助于被冠以高科技之名的疫苗、特效藥。等到公共衛(wèi)生專(zhuān)家的聲音真正被傾聽(tīng)的時(shí)候，實(shí)際上已經(jīng)是第三波了，已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了防控的最佳時(shí)期。”

2003年4月21日，衛(wèi)生部發(fā)布的疫情顯示：“截至當(dāng)天，全國(guó)共累積報(bào)告病例2001例，其中醫(yī)務(wù)人員456例，死亡92例。”

此后，疫情出現(xiàn)井噴，開(kāi)始集中爆發(fā)。僅北京一地，每天新增病例都在100例以上，最嚴(yán)重的一天，收治的病人超過(guò)150人。

也正是在這個(gè)時(shí)候，作為公共衛(wèi)生專(zhuān)家的曾光開(kāi)始介入高層的決策。他先后被聘為國(guó)務(wù)院SARS督導(dǎo)組成員、首都SARS防治指揮部顧問(wèn)，頻繁出席各種會(huì)議，為抗擊SARS出謀劃策。

2003年4月28日，SARS疫情最為關(guān)鍵的時(shí)期，他受邀來(lái)到中南海為中央政治局講授“非典型性肺炎的防治”。曾光回憶，作為公共衛(wèi)生專(zhuān)家的他感到前所未有的興奮，因?yàn)樗~入中南海的一小步，意味著中國(guó)公共衛(wèi)生的一大步，領(lǐng)導(dǎo)層的高度重視將為中國(guó)公共衛(wèi)生事業(yè)送上發(fā)展的快車(chē)道。

公共衛(wèi)生專(zhuān)家們“參戰(zhàn)”使得SARS很快“鎩羽而歸”。“SARS怎么來(lái)的，目前還沒(méi)有一個(gè)定論，但是我們可以肯定它是怎么走的，”曾光不無(wú)自豪地說(shuō)，“非典是靠隔離消滅的。”

五公屬性

2003年7月，世界衛(wèi)生組織正式宣布SARS疫情解除。因SARS走上“臺(tái)前”的公共衛(wèi)生事業(yè)，并沒(méi)有因此重回“幕后”，而是“開(kāi)始重新回到其固有的‘五公屬性，即公有、公益、公平、公開(kāi)、公信”，曾光總結(jié)道。

SARS之前，包括疾控中心在內(nèi)的整個(gè)公共衛(wèi)生系統(tǒng)正處于轉(zhuǎn)型期——由過(guò)去全額撥款的事業(yè)單位向半事業(yè)單位過(guò)渡。這一轉(zhuǎn)變意味著公共衛(wèi)生系統(tǒng)不僅要承擔(dān)原有的公共衛(wèi)生工作，還需要自己掙錢(qián)養(yǎng)活自己。

在這一格局之下，北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授胡永華表示，公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的主要精力都用在生存和掙錢(qián)上，“過(guò)去能力最強(qiáng)的做業(yè)務(wù)，而現(xiàn)在能力強(qiáng)的搞創(chuàng)收。由于經(jīng)費(fèi)不足，很多業(yè)務(wù)都已名存實(shí)亡。”

SARS后的這十年中，全國(guó)各地對(duì)公共衛(wèi)生的投入都有幾十倍甚至成百倍的增長(zhǎng)。全國(guó)公共衛(wèi)生系統(tǒng)開(kāi)始了空前的大規(guī)模建設(shè)。政府投入117億元解決國(guó)家、省疾控中心的硬件設(shè)備升級(jí)問(wèn)題，其中負(fù)壓病房、信息報(bào)告系統(tǒng)以及監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)就是典型例子。

“非典后，中國(guó)公共衛(wèi)生管理體系逐漸完善，基本形成以衛(wèi)生部疾控局和疾控中心為核心的公共衛(wèi)生系統(tǒng)，前者主要負(fù)責(zé)政策制定、研究和部署，后者主要負(fù)責(zé)執(zhí)行。”北京大學(xué)光華管理學(xué)院衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)系主任劉國(guó)恩說(shuō)。

“與一般醫(yī)療相比，公共衛(wèi)生服務(wù)的確得到了長(zhǎng)足發(fā)展，”劉國(guó)恩認(rèn)為，這一方面來(lái)自于其公共服務(wù)的屬性，另一方面也是由于其相對(duì)一般醫(yī)療服務(wù)投入要小得多，即投入產(chǎn)出比更高，資金使用效率更高。

“SARS之前，中國(guó)公共衛(wèi)生事業(yè)得不到外界重視，不僅有體制上的問(wèn)題，公共衛(wèi)生界自身也存在問(wèn)題，”曾光坦言。隨著國(guó)家投入的增加，公共衛(wèi)生系統(tǒng)重新回到全額撥款時(shí)代，他認(rèn)為已經(jīng)到了公共衛(wèi)生事業(yè)回歸固有“五公”屬性的時(shí)候了。

曾光談到，公共衛(wèi)生是一項(xiàng)公共事業(yè)，它應(yīng)以捍衛(wèi)和促進(jìn)民眾健康為宗旨，其應(yīng)該具有五個(gè)基本屬性。

第一是“公有”。公共衛(wèi)生事業(yè)的“公”要大于教育、文化等其他公共事業(yè)。教育可以私立辦，例如民辦大學(xué)，但公共衛(wèi)生事業(yè)不能私立。公共衛(wèi)生必須由國(guó)家撥款，不能允許利益集團(tuán)介入。

第二是“公益”。公共衛(wèi)生事業(yè)應(yīng)該是做對(duì)公眾健康有意的事，而不應(yīng)該是去追求利潤(rùn)。

第三是“公平”。公平體現(xiàn)于人人享有衛(wèi)生保健。越是弱勢(shì)群體，在公共衛(wèi)生方面越是應(yīng)該得到照顧。例如在城市里的外來(lái)務(wù)工人員不能在本地接受疫苗接種，這就形成了客觀上的不公平。

第四是“公開(kāi)”。公共衛(wèi)生涉及千家萬(wàn)戶(hù)，必須要讓公眾擁有知情權(quán)。

第五個(gè)“公信”。公共衛(wèi)生需要做到的是公眾響應(yīng)、公眾相信，這樣才能夠形成共識(shí)。

“相比于致力解決‘看病難、看病貴問(wèn)題的一般醫(yī)療服務(wù)改革，以預(yù)防和監(jiān)控為手段的公共衛(wèi)生服務(wù)已步入正軌。”劉國(guó)恩說(shuō)道。

公共衛(wèi)生事業(yè)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)

曾光總結(jié)的導(dǎo)致SARS早期“戰(zhàn)局不利”的諸多原因中，第一條就是缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)案。

SARS之前，中國(guó)沒(méi)有應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)案，沒(méi)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件的認(rèn)定和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有預(yù)定一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件后的指揮系統(tǒng)，更沒(méi)有對(duì)此的分級(jí)負(fù)責(zé)制和崗位責(zé)任制。

2003年4月1日，時(shí)任副總理吳儀在視察疾控中心時(shí)，對(duì)在場(chǎng)的人表示，她此行一個(gè)很重要的目的，就是要推動(dòng)中國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件整套機(jī)制的建立。這是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)第一次在公開(kāi)場(chǎng)合提出應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)問(wèn)題。

此后不久，國(guó)務(wù)院公布出臺(tái)了《公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急條例》。

這份被認(rèn)為是“公共衛(wèi)生事業(yè)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)”的法規(guī)條例，從起草到提交審議，只花了半個(gè)月的時(shí)間，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)立法的“SARS速度”。

2006年7月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議，會(huì)議中溫總理強(qiáng)調(diào)要求各級(jí)人民政府都要以“一案三制”的工作建設(shè)為重點(diǎn)，大力全面針對(duì)應(yīng)急管理進(jìn)行加強(qiáng)，做好各種緊急事件的應(yīng)對(duì)工作。

“應(yīng)急預(yù)案從傳染病涵蓋到整個(gè)公共衛(wèi)生領(lǐng)域，再到各種潛在的社會(huì)安全事件。”曾光說(shuō)。