公共政策制定中的利益分析模型構建

張軍委

摘要：本文在對公共政策制定中的利益分析相關文獻進行綜述的基礎上，建立了關于公共政策制定的利益分析模型。通過文獻研究，筆者發現關于公共政策的利益分析存在以利益群體分析為切口，以利益博弈為工具和以利益均衡為目的的特點。在此基礎上，從利益搜索、利益衡量和利益分配三個維度構建公共政策制定中的利益分析模型。這其中包括公共決策部門利益搜索模型和公共政策規劃決策樹模型。以期通過對利益分析模型的構建達到對公共政策制定實質與內核的把握。

關鍵詞：公共政策 政策制定 利益分析

一、引言

所謂利益，就是基于一定生產基礎上獲得了社會內容和特性的需要。利益起源于人的需要，反映著一定階段上人們的生產能力和生產水平，并反映特定歷史階段上人與人之間的社會關系。馬克思說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[1]在當前的社會轉型期，我國社會結構發生了巨大變化，各利益主體的利益關系變得更為復雜，利益矛盾也日益凸顯，這就必然會給公共政策的制定帶來挑戰。因此，構建公共政策制定的利益分析模型，考慮各個利益相關主體的價值取向，探究不同利益階層對公共政策制定的影響就很有必要。

二、文獻研究回顧

“利益群體”概念出現于20世紀80年代，《當代中國社會利益群體分析》一書中，將之定義為“在社會利益體系中，具有相同的利益地位，有著共同的利害與需求，共同的境遇和命運的群體。”[2]隨著大眾傳媒和網絡的發展，各種利益群體影響政府政策制定的空間逐漸加大，對社會和民主政治發展產生了巨大影響。政策不是針對一個人的，而是針對社會全體成員，或是針對一類人、一群人（某一社會階級、階層、集團、群體等）。然而，社會卻沒有完全一致的價值和利益存在，只有團體與個人的價值和利益存在。一種政策是否得到有效的支持，取決于它對于不同利益群體的損益狀況[3]。由此可見，在轉型期的中國，利益群體概念更具有實操性和代表性，以其為分析的切入口，更能把握問題的本質。與此同時，我們也發現，利益群體的發展并不平衡，代表社會弱勢群體利益的利益群體比較薄弱，而通過獲得合法性而存在的利益群體，甚至是利益集團已經占據了社會話語權的主要渠道。無可避免，不同的利益群體之間存在著對抗性以及非對抗性的矛盾，而且矛盾對抗性有增強趨勢，更有甚者是那些非法利益集團借合法外殼寄生在合法組織之中，從而占據了其他利益群體本應享有的利益分配，這進而導致的不公也是當前轉型期矛盾突出的重要原因之一。

而在公共政策的制定過程，往往也是各個利益集團相互斗爭和妥協的過程。“人們對政治改革目標選擇和政策方案的設計出于不同的目的和考慮，政策選擇過程充斥著各方的政治互動和博弈。”[4]張金馬認為利益博弈主要是涉及兩個或兩個以上參與者的理性選擇間相互影響的問題，并不解決如何作出決策的問題，而是解釋理性的人如何在競爭狀態下作出決策[5]。樸貞子和李洪霞認為在利益博弈中，政策的制定以現行政策為基礎，主張階段性地推進政策的變化，通過妥協和協商化解矛盾，謀求組織體系的穩定發展[6]。這就表明，政策制定本身就是一種博弈，利益既是博弈的源頭，也是博弈的歸宿，更是充斥在整個公共政策制定過程中的并被各利益集團使用的工具。

在公共政策制定中，由于諸多社會主體利益需求不同形成了利益層次的差異，因此有必要對公共政策所指向的利益對象進行利益衡量，進而分析其利益層次差異，綜合考量以優化公共政策的應有價值[7]。而這種衡量的目的就是要達到利益均衡。利益是人類活動的根本動因和最終目標，協調不同利益主體的訴求與矛盾，特別是協調強弱力量不對等的社會群體間的利益矛盾，形成和保持一種大體均衡的利益格局，是維持整體社會基本的公平與正義，構建和諧社會的最基本要求。因此應該把利益均衡作為公共政策的目標導向[8]。

三、利益分析模型構建

根據以往的研究，筆者認為公共政策制定過程中，我們要時刻把握住這三個點，即以利益群體為切入口，以動態的利益博弈為工具，以利益均衡為目標導向。故而筆者提出了基于此三個重要維度的公共政策利益分析模型。

（一）公共政策議程與利益搜索

公共政策制定的第一步是建立公共政策議程，也就是把社會生活的各利益相關主體所關注的社會問題提到政策制定的議程上，而這個社會問題能否被提上議程，取決于各利益相關主體對其的迫切關注程度，如果達不到一定的迫切性，更大意義上仍然會停滯在社會問題階段。反之則會順利進入公共政策議程，形成公共政策問題。這個過程如圖1所示：

圖1 公共決策部門利益搜索模型

在從社會問題到形成公共政策問題的整個過程中，以公共決策部門為主導。而在公共政策制定中，關鍵的必不可少的就是首先由作為主導主體的公布決策部門進行利益搜索，盡可能的搜索關注該社會問題的所有利益相關主體，也可稱之為利益相關群體。傳統的利益群體分析法大體把我國的人群劃分為工人、農民、知識分子、黨政干部、企業家、個體工商戶和私營企業主、軍人警察、宗教職業者、游民等9個利益群體。這種分法主要是以社會分工和工作職業為依據，但筆者在這里采用的是利益階層分析法，把各利益相關群體，大致分為執政者、資本持有者、知識分子、城市工薪階層工人階層和農民。筆者認為這種以社會結構為依據的分法更具有概括性，也便于確定各利益相關群體的利益關系。在利益搜索過程中，同時分析各利益相關主體的利益關系，分析所采取的依據以王浦劬教授的分法為主。按照實現的時間的遠近分為眼前利益和長遠利益；按照不同的范圍分為局部利益和整體利益；按照不同的重要程度分為一般利益和根本利益；按照不同的性質分為共同利益和不同利益（王浦劬教授稱之為利益矛盾）[9]。只有順利的完成的對各利益相關主體的搜索和利益關系分析，才便于公共政策制定的第二步的展開，也就是公共政策規劃。

（二）公共政策規劃與利益衡量

公共政策制定的第二步便是公共政策規劃，也是整個公共政策制定過程的核心環節，可謂是重中之重。大多數學者把公共政策規劃分為：公共政策問題界定、公共政策目標選擇、方案設計和方案評估四個環節[10]。而利益衡量統一于公共政策規劃的四個環節。這種利益衡量建立在公共政策決策部門對各利益相關主體的搜索和利益關系的分析的基礎上。為了便于形象直觀的解釋利益衡量在公共政策規劃四個環節的體現，筆者建立了公共政策規劃決策樹模型，如圖2所示：

圖2 公共政策規劃決策樹模型

在公共政策規劃過程中，首先是對公共政策問題P的界定，主要包括問題的根本性質、發展程度、影響范圍和形成的原因等，問題界定的始終我們無法否認公共政策決策部門是以利益衡量為前提的，也可以說界定就是衡量的過程。在公共政策問題界定的基礎上，要對公共政策目標進行分析和選擇，當然目標可能會有很多，但對目標O1、O2和O3的選擇的原則是保證其先進性、可實現性和目標相關性等。選擇目標的過程也是利益衡量的過程。公共政策的目標確定后，下一步是進行方案設計，在利益衡量的基礎上，把握公平與效率、系統協調、可行性、穩定可調性和科學預測五個主要原則[11]。在方案A1、A2和A3設計完成后，必須要對其進行評估，也就是方案選擇的過程。在方案選擇的過程中主要把握三個維度，即效果、概率（可能性）和重要性。效果主要是事實標準的衡量，包括投入和產出、效率和政策回應程度等。概率主要指定量分析，重要性指定性分析，也可稱之為價值標準分析，譬如公共政策是否符合大多數的人的利益[12]。評估衡量權衡的結果是比較三種方案的利益比較，也就是比較B1、B2和B3的“大小”。最后決定最終的可實施的公共政策D，并提交公共政策決策部門，以便完成公共政策規劃的最后一環，即公共政策的合法化。在整個公共政策規劃過程中，利益衡量無處不在，可以說整個過程就是利益衡量的過程。

（三）公共政策合法化與利益分配合法化

從公共問題到進入公共議程，到公共政策制定相關部門進行利益搜索，到公共政策規劃與制定，只是構建了展示了公共政策制定中利益分析的骨架。而且能否有血有肉的得到公眾的認可，產生預期的效應，達到預計的目的，問題的關鍵就在于——公共政策合法化。陳振明把其定義為：“法定主體為使政策方案獲得合法地地位而依照法定權限和程序所實施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布的行為過程。”[13]筆者認為公共政策的合法化過程，就是對執政者、資本持有者、知識分子、城市工薪階層工人階層和農民階層等利益群體利益分配的合法確定的過程。這從根本上保證了各利益相關主體參與公共政策制定的原始動力。

四、結語

陳慶云認為：“公共政策是政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實過程中所制定的行為準則。”[14]利益分析貫穿于公共政策制定過程的始終。當前我國已步入社會快速轉型期，伴隨著這種轉型，整個社會利益結構必然發生分化與重組，各個利益階層都會為了本群體的利益而尋求在公共政策制定過程中的利益表達渠道。當這種利益渠道不暢通的時候，就有可能會引發社會矛盾。公共政策制定中的利益分析，就是要充分正視各利益階層的存在，衡量利益群體的利益要求，強化利益相關主體在政策過程中的參與作用，鼓勵各利益主體參與到政策的制定中并進行社會監督，實現利益協調和科學民主的利益分配。

參考文獻：

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