稅務(wù)行政裁量權(quán)失范及法律規(guī)制問題探討

楊曉

摘要：稅務(wù)行政裁量權(quán)是稅務(wù)機(jī)關(guān)依法享有的一項權(quán)利，但是濫用則會損害國家稅務(wù)機(jī)關(guān)的的形象。圍繞稅務(wù)行政裁量權(quán)的行使現(xiàn)狀，深究行政裁量權(quán)濫用問題及原因，重點是提出解決的措施值得探討。

關(guān)鍵詞：稅務(wù)行政裁量權(quán) 失范 法律規(guī)制 問題

1.引言

行政裁量是指行政權(quán)擁有者于法定的范圍內(nèi)在作為與不作為、如何作為的選擇中所運用的裁量與衡度。稅務(wù)行政裁量權(quán)是一把雙刃劍，職權(quán)濫用會侵害納稅人的合法權(quán)益，造成稅收行政權(quán)利的腐敗和異化，引起納稅人的不滿。因此，規(guī)范稅收行政裁量權(quán)是社會發(fā)展的需要，是解決現(xiàn)實問題的根本途徑。稅務(wù)行政裁量權(quán)對行政法律體系的建設(shè)具有核心影響力，不僅稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)著組織國家稅收的重要職責(zé)，而且規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)也關(guān)系到國家稅款征收權(quán)和納稅人切身權(quán)利的實現(xiàn)。[1]因此，探討稅務(wù)行政裁量權(quán)失范的原因，并運用法律這一有效手段對其加以規(guī)制，對于稅收執(zhí)法實踐的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

2.稅務(wù)行政裁量權(quán)的基本特征

稅務(wù)行政裁量權(quán)是指國家稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)法人、公民或其他組織的申請，通過依法審核，允許其行使稅務(wù)活動的選擇、斟酌和決定權(quán)；稅務(wù)行政強(qiáng)制裁量權(quán)是指國家行政機(jī)關(guān)為了保證稅務(wù)征收，對納稅人等采取強(qiáng)制手段的權(quán)利；稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)是指國家稅務(wù)機(jī)關(guān)對違反行政法規(guī)的納稅人進(jìn)行懲罰的權(quán)利；稅務(wù)行政征收裁量權(quán)是指國家稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，征集并收繳納稅人應(yīng)納稅款的權(quán)利。根據(jù)該定義可知其具有以下特征：

其一，具有法定性、原則性。稅務(wù)行政裁量權(quán)是在法律規(guī)定范圍與條件下對已有規(guī)范進(jìn)行合理細(xì)化的斟酌、選擇、決定權(quán)。它必須符合行政法的一般原則——依法行政、越權(quán)無效、比例原則和正當(dāng)程序；基本原則——行政法治、行政公正、行政公開和行政效率原則。

其二，存在于稅務(wù)行政法律關(guān)系中。稅務(wù)行政法律關(guān)系乃稅務(wù)行政主體與稅務(wù)行政相對人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，它是稅務(wù)行政裁量權(quán)的生存空間，無稅務(wù)行政法律關(guān)系則無稅務(wù)行政裁量權(quán)。

其三，主體是稅務(wù)行政主體。這體現(xiàn)了該權(quán)力的公共行政性。稅務(wù)行政主體是指依法享有國家征稅權(quán)，能夠以自己的名義進(jìn)行稅務(wù)行政管理活動，并獨立承擔(dān)法律責(zé)任的稅務(wù)行政組織，包括各級稅務(wù)局、稅務(wù)分局、稅務(wù)所、省以下稅務(wù)局的稽查局。

其四，具有自主性和非確定性。該裁量權(quán)不僅具有合理化的自由限度，還具備自主行使的特性，不受上級稅務(wù)機(jī)關(guān)及本級政府機(jī)關(guān)的指令壓迫而被動行使；稅務(wù)行政裁量權(quán)并不是每個稅務(wù)行政行為所必須運用的。稅務(wù)行政主體實施羈束行政行為時，法律規(guī)范對其行使范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、形式、程序等做了較詳細(xì)、具體、明確規(guī)定，所以無需裁量。

其五，對象是稅務(wù)行政相對人。稅務(wù)行政相對人是指在稅務(wù)行政法律關(guān)系中與稅務(wù)行政主體管理相對應(yīng)的另一方當(dāng)事人，包括具有雙重身份的國家機(jī)關(guān)（比如負(fù)有扣繳所得稅義務(wù)而未扣繳的國家機(jī)關(guān)）、社會組織（包括企事業(yè)單位和社會團(tuán)體）、自然人和外國組織。

3.稅務(wù)行政裁量權(quán)失范現(xiàn)象及其原因

3.1稅務(wù)執(zhí)法人員不執(zhí)法

不少稅務(wù)執(zhí)法人員不依照法律法規(guī)所賦予的稅務(wù)行政裁量權(quán)，只顧謀求私利，利用稅務(wù)行政裁量權(quán)的彈性空間，濫用職權(quán)，使得稅收執(zhí)法行為違背了所適用的法律法規(guī)的宗旨。另外，執(zhí)法人員履行職責(zé)不到位。根據(jù)行政管理的效率原則，行政主體應(yīng)及時行使權(quán)力，履行法定義務(wù)和職責(zé)但是在實踐中，出于某種不純動機(jī)或者其他因素影響，行政主體故意刁難，拖延時間或者辦事推諉拖拉，雖然在法定期限內(nèi)最終履行了法定職責(zé)，但是這種行為也是對行政裁量權(quán)的濫用。[2]

3.2裁量權(quán)空間過大

我國稅務(wù)行政處罰行政裁量權(quán)空間過大。引“對納稅人、扣繳義務(wù)人編造虛假計稅依據(jù)”來講，稅務(wù)機(jī)關(guān)在依法要求在截止期的修改的時候，也應(yīng)該處以五萬元以下的罰款，其處罰上下限就有五萬元的裁量范圍。行政裁量空間的過大，讓稅務(wù)機(jī)關(guān)在實施權(quán)力時取舍余地偏大。

3.3人情關(guān)系稅復(fù)雜

“人情稅”、“關(guān)系稅”。有的稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人建立了長期穩(wěn)定的納稅關(guān)系，當(dāng)稅源廣、外部環(huán)境優(yōu)良、納稅人又期待給予更多優(yōu)惠政策之時，稅務(wù)行政主體為了集體利益或者私人利益，利用執(zhí)行稅法的寬嚴(yán)來調(diào)節(jié)、控制稅收的數(shù)額。這類手法操作的“人情稅”、“關(guān)系稅”從法律形式上來說并未失范，但是實質(zhì)上則造成應(yīng)然稅款的流失，形成應(yīng)征未征或者少征的情況。

4.稅務(wù)行政裁量權(quán)的法律規(guī)制

4.1加強(qiáng)制度建設(shè)，保證行政裁量權(quán)的合理性

為確保稅務(wù)執(zhí)法人員依法合理使用自由裁量權(quán)，必須加強(qiáng)并完善相關(guān)制度建設(shè)。一方面要完善告知制度。執(zhí)法人員必須依法履行告知義務(wù)，并將做出裁量決定的理由、依據(jù)、事實告知當(dāng)事人；另一方面要完善陳述申辯及聽證制度。稅務(wù)執(zhí)法人員應(yīng)積極聽取行政管理相對人的意見，并適當(dāng)采納行政管理相對人提出的有法律依據(jù)的事實、理由、證據(jù)，同時完善并規(guī)范聽證相關(guān)程序；第三方面要建立重大執(zhí)法事項合議制度。行政裁量權(quán)的行使過程中涉及重大裁量事項的，稅務(wù)執(zhí)法人員應(yīng)進(jìn)行合議，共同商討決定，明確決策方式、工作職責(zé)等內(nèi)容。[3]

4.2核定稅務(wù)裁量基準(zhǔn)

裁量基準(zhǔn)是對行政機(jī)關(guān)根據(jù)執(zhí)法實際為規(guī)范行政裁量權(quán)的行使而制定的具體標(biāo)準(zhǔn)，是對行政裁量權(quán)按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化、量化的重要參考指標(biāo)。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)失范的工作要充分借鑒在行政處罰領(lǐng)域裁量的制定與適用經(jīng)驗，擴(kuò)大裁量基準(zhǔn)這一方法的應(yīng)用面，分步驟地制定稅務(wù)行政許可實施、稅務(wù)行政強(qiáng)制實施、稅務(wù)行政征收實施的裁量基準(zhǔn)。

4.3對稅務(wù)裁量管理權(quán)進(jìn)行規(guī)范

稅務(wù)行政裁量權(quán)的濫用會導(dǎo)致違法行為，這就帶來了對稅務(wù)裁量管理權(quán)進(jìn)行規(guī)范的必要性。一方面，要增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的制約監(jiān)督機(jī)制，大力推行執(zhí)法各項責(zé)任制，實行稅收執(zhí)法檢測和執(zhí)法責(zé)任追究制度；另一方面，要增強(qiáng)納稅人對執(zhí)法活動的管理監(jiān)督控制，通過輿論監(jiān)督，不斷糾正對稅務(wù)執(zhí)法人員的不恰當(dāng)處罰行為，并且確保稅務(wù)執(zhí)法人員能依法行使稅務(wù)行政裁量權(quán)，真正做到為人民服務(wù)。

注釋：

[1]李靖，高崴.強(qiáng)化行政自由裁量權(quán)的制度性約束——基于行政問責(zé)制[N].吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（01）.

[2]周丹丹，梁芷銘.淺談行政裁量失范及其表現(xiàn)形態(tài)[N].欽州學(xué)院學(xué)報.2010（03）.

[3]姜明安.論行政裁量權(quán)及其法律規(guī)制[J].湖南社會科學(xué).2009（05）.

參考文獻(xiàn)：

[1]李靖，高崴.強(qiáng)化行政自由裁量權(quán)的制度性約束——基于行政問責(zé)制[N].吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（01）.

[2]周丹丹，梁芷銘.淺談行政裁量失范及其表現(xiàn)形態(tài)[N].欽州學(xué)院學(xué)報.2010（03）.

[3]姜明安.論行政裁量權(quán)及其法律規(guī)制[J].湖南社會科學(xué).2009（05）.