地方政府化解鄰避沖突的機會和空間

郝陽 付小飛

摘 要 在當代經濟社會發展中，由環境問題引發的鄰避沖突越來越多。本文以近年來頻發的“PX”事件為例，分析了地方政府化解鄰避沖突的機會和空間，從而為解決這一問題和一些尚未解決的問題提供研究設想，以供學者討論。

關鍵詞 鄰避沖突 地方政府 “PX”

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A

一、研究背景與研究問題的提出

（一）研究背景。

20世紀70年代，“鄰避”（NIMBY）的概念就在西方學者研究社區反對某些基礎設施建設的基礎上提出來了，OHare 首次提出了“鄰避”（NIMBY）的概念，來描述那些興建能夠帶來整體性社會利益、但對周圍居民產生負面影響的設施。 近年來，隨著經濟發展和人民生活水平的不短提高，我國因鄰避而產生的沖突也越來越多，鄰避問題也因此越來越受到國內學者的重視，逐漸走進大陸學者的研究視野。

在國內眾多的鄰避沖突中，被提上風口浪尖、成為眾矢之的的莫過于有關“PX”項目的沖突事件，從07年廈門“PX”事件到13年昆明“PX”事件，地方政府一方面為了拉動經濟增長費盡周折拉項目，一方面遇到沖突一鬧就停，不是遷建、緩建就是停建，如何處理好鄰避沖突儼然成為衡量地方政府領導能力的標準之一。

（二）研究問題的提出。

傳統的政治經濟學觀點認為，消極的政府往往被認為是比較安全的，因為它較少與相對人交往，發生政府侵害私人權利事件的概率比較低。 但事實上政府的不作為往往會導致政府與民眾之間的信息不對稱，增加了民眾對政府的不信任，從而增加了爆發鄰避沖突的可能性。

毫無疑問，政府在權利分配格局當中處于主導地位。但是如果政府主體不為外部利益相關者提供參與的機會和空間，將嚴重降低解決鄰避沖突的可能性和正當性。僅靠政府內部憑借信息不對稱而做出的決策，往往會導致局面的失控從而引發更加激烈的對抗。因此，怎樣正面回應鄰避沖突，不避諱鄰避沖突，又能合理化解鄰避沖突，成為了地方政府需要迫切研究的問題。本文所要研究的問題，是地方政府化解鄰避沖突的機會和空間的影響因素是什么？

二、地方政府化解鄰避沖突的機會

（一）衡量鄰避沖突中“自覺”與“自利”的因素。

學界對鄰避沖突的動因有不同的看法，有的學者認為，鄰避沖突是由公民自身意識覺醒引起的自發環境保護行為；也有學者認為，鄰避沖突的實質還是一種當地居民的個人利益、非理性和自私的表現，認為鄰避沖突導致公共政策和公共設施的選擇和建設無法落實，是制定和執行公共政策的障礙，很有可能會給當地的經濟發展和社會進步造成阻礙。而事實上，不同的鄰避設施所引發的公民“自覺”與“自利”因素的衡量是不同的。就“PX”事件而言，從民眾走上街頭抗議或是“散步”的示威游行者來看，多數還不是直接的利益相關者，所以我們可以把這類事件歸結為主要是由“自覺”因素所引起的鄰避沖突。

由此可以看出，這類鄰避沖突的解決辦法應該朝著加強政府與民眾的溝通、公開監督機制以及風險防控措施等方面做更多的努力，而不單單只是局限在對當地居民進行利益補償的思維瓶頸當中。按照鄰避沖突的不同類型、規模來說有其各自的特點，其背后的影響因素也不同，認清這一點對正確處理好鄰避問題，化解鄰避沖突具有重要的指導意義。

（二）基于利益均衡狀態下對鄰避沖突的預防與控制。

就“PX”項目而言，多數地方政府在“PX”項目上，從策劃起，一開始都遮遮掩掩，家長制作風下，認為政府說了就算，不需要民眾的意見和參與。等項目即將上馬實施的時候才發現遭到民眾的堅決抵制，這時候通過現代網絡媒體與交流工具的迅速傳播，哪怕政府可以控制官方媒體，事情也會迅速傳播。并且在傳播的過程當中往往還會造成信息失真，“PX”事件往往會被放大和“妖魔化”，引起民眾恐慌和對政府的不信任，突然之間爆發鄰避沖突，造成政府毫無防備，導致事件無法控制，造成極壞的影響，形成了一個政府、企業、公民三方“共輸”的局面。

假設利益相關者能夠合理地提出利益述求，并對這些訴求進行有效溝通，政府即是利益相關者中的一環，又要站在中立的角度平衡這些利益訴求，如果各方的利益訴求能夠達到一個平衡狀態，那么沖突將有可能不會爆發。關于“PX”事件，多地的案例表明，基于同一事件所爆發的鄰避沖突往往不止一次，怎樣衡量各方利益述求，將對控制鄰避沖突的二次爆發具有重要的意義。

三、地方政府化解鄰避沖突的空間

（一）第三部門是把“雙刃劍”。

怎樣合理利用第三部門，成為地方政府與民眾間接對話、增進溝通與互信的“利器”。 環保組織以及相關社會團體的組成人員大都來自各行各業的年輕從業者、知識精英以及學生等。環保組織具有組織年輕化、思想較為激進，信息傳播速度快的特點，政府如不加以疏導，一旦被一些不法份子所利用這種情緒，將成為鄰避沖突中極其不穩定的因素之一。政府應當加強與此類組織展開對話、通過安排環保組織相關人士與政府領導、企業負責人以及項目專家進行科學解釋和溝通、耐心疏導，以環保組織這類第三部門為平臺，對民眾進行反饋和宣傳，往往會事半功倍，更好地傳達真實的信息，避免民眾的誤解。

（二）信息公開、公眾參與監督。

將環境評估、可行性研究等相關報告公開，讓公民參與監督過程是消除誤解，避免民眾疑慮的有效渠道；此外可以嘗試構建或委任相關部門直接負責信息的公開與監督，避免形成行政效率低下、相互“踢皮球”的情況發生。民眾的訴求主要是集中在：政府陽光公布“PX”項目進程、公布風險防控機制、讓民眾介入監督、項目有賬目審查等等。“PX”項目的建于不建，其實在這場博弈當中政府部門早已具有壓倒性的優勢，但這并不意味著政府部門就可以擁有一切。因此，政府部門需要的是實質性的利益，而公民需要的則是一場“體面的勝利”。信息的公開，公民的參與，將是由“共輸”轉為“共贏”的重要嘗試。

（三）項目周邊的利益補償。

合作互動型政企關系的立足點是政府與企業雙方基于市場機制去識別和追求各自的目標，力圖使雙方的目標相互包容。 “PX”項目的外部利益主體廣泛，將涉及到一個城市的居民，補償成本過高不切實際。但可就項目周邊的居民實施補償，可以由企業經過成本效益分析后對具體補償數目進行確定，政府配套一部分。企業借助地方民眾的支持不僅能促進經濟的發展和社會的安定和諧，也能同時幫助政府實現其目標，例如，加速房展地方經濟、增加就業和財政收入、協調社會關系等等。

四、研究結論與后續研究設想

（一）利益相關者中的顧客政治。

贏得經濟發展和財政收入最大化決定了企業是地方政府最有價值的“顧客”，既往的研究通常關注地方政府對政績的追求，認為贏得經濟發展和政績最大化是驅動地方政府興建“PX”煉油項目的動力，但這只是問題的一個方面。而另一個方面則是公民對參與政治的需求。由于政府在行動決策時往往具有封閉性，導致公民對煉油項目的抵觸情緒加深，不可避免地產生了沖突意識。因此，政府主導的思想亦不能打破，但公民參與的思路是需要被接受的。這參與的形式將是廣泛的，不僅涉及利益補償的參與，也涉及監督的參與等等。

（二）后續研究設想。

文章以近年來頻發的“PX”事件為例，對地方政府解決鄰避沖突的案例進行了總結和梳理，并在此基礎上提出了一些設想和建議。但是仍然存在著進一步研究的問題：第一，如何區分鄰避設施的類型與特點，在此基礎上根據引起鄰避沖突的不同動因對其“對癥下藥”？第二，如何具體構建政府、企業、第三部門與公民等利益相關者的利益平衡框架，防范二次沖突？第三，如何在政府、社會的公正監督下構建一套完整的利益補償機制？因此，通過發現“PX”事件中地方政府在行動決策方面出現的問題與不足，為化解鄰避沖突、構建相應的緩和機制、增強民眾與地方政府之間的互信提供重要依據。□

注：本文為貴州大學研究生創新基金“貴陽城市社區物業管理評估創新機制實證研究”（項目編號：研人文2013033）的階段性成果。

（作者：郝陽，貴州大學經濟學院行政管理專業2011級碩士研究生，研究方向：公共行政理論與實務；付小飛，貴州大學經濟學院行政管理專業2012級碩士研究生，研究方向：公共組織與公共經濟）

注釋：

OHare M. Not on My Back， You Dont： Facility Sitting and the Strategic Important of Compensation [M]. Public Policy， 1977.25（4）：407-458.

[英]哈耶克. 鄧正來譯.自由秩序原理[M].上海：三聯書店.1977：55.

付景濤，黃輝.企業參與地方政府績效評估的機會和空間——顧客政治的理論視角[J].中國行政管理，2013（3）：50.