杭州城市流浪乞討人員社會救助管理存在的問題及對策

高月雅

【摘要】本文結合杭州市城市流浪乞討人員社會救助管理體制的現狀及存在的問題，提出了完善杭州市城市流浪乞討人員社會救助管理制度的措施和建議，期望能夠對杭州市城市流浪乞討人員社會救助管理制度起到一定的推動作用。

【關鍵詞】城市；流浪乞討人員；社會救助；管理制度

縱觀人類文明的發展史，我們看到而且必須承認，城市流浪乞討人員是其中一抹揮之不去的陰影。事實上，城市流浪乞討人員所構成的特殊社會群體古已有之，各國皆然。城市流浪乞討人員救助作為社會救濟的一個重要組成部分，是社會救助最早的內容和發端。

1.杭州城市流浪乞討人員社會救助管理制度的現狀

杭州市在城市流浪乞討人員社會救助管理制度的實施中通過多種途徑和多種方法，在很大程度上提高了杭州市城市流浪乞討人員社會救助工作的效果，對于推動杭州市的發展起到了積極地作用。僅2012年，全市救助各類流浪乞討人員12473人次，其中市救助管理站救助9049人次。由公安、城管執法等部門勸導護送進站4464人次，各定點醫院醫療救治共227人次，安置生活無著落的流浪乞討人員26人。市流浪未成年人救助保護中心已救助保護478名流浪未成年人，共護送207名流浪未成年人回家。

2.杭州城市流浪乞討人員社會救助管理制度存在的問題

2.1救助理念還需要轉變

社會責任理論認為個人的貧困主要是由于社會制度和社會結構造成的，因此解決城市流動乞討人員問題只要是從制度改革和建設方面入手，因此政府理應成為社會救助管理制度的主要主體。因此政府部門實行的流浪乞討人員社會救助制度就是一種選擇性社會福利或者是剩余社會福利模式。杭州是城市流浪乞討人員社會救助制度經歷了從強制收容遣送到人性化社會救助制度的轉變，這對于杭州市相關部門來講是一個巨大的挑戰。

2.2沒有體現受助人的發展權益

社會保障制度的最終目標是通過臨時性的就是促進受助人能夠正常的回歸社會生活，也就是要實現受助人的發展權。但是由于受到我國大環境的影響，杭州市城市流浪乞討人員社會救助管理制度還不能達到促進受助人發展權益實現的目標。就目前國內外先進的做法是通過引入專業社會工作手段，通過專業社會工作服務參與城市流浪乞討人員救助管理，在為受助人提供臨時救助的過程中，通過各種方法實現受助人的“助人自助”。

2.3相關救助制體制和制度不完善

從目前杭州市城市流浪乞討人員社會救助管理制度還不是很完善，其主要體現在：首先，救助主體職權不明確；其次，相關配套體制的不健全和不完善；最后，救助管理體制的落后。但是從現實的情況來看，目前還沒有建立起這種管理制度，造成了救助管理體制存在很大的問題，直接制約了杭州市流浪乞討人員社會救助管理制度的實施效果。其救助管理制度的不完善也導致了杭州市整個社會保障體系與杭州市經濟發展的不協調，進而形成了惡性循環，可能導致不能為流浪乞討人員提供切實可行的幫助，同時也可能會導致流浪乞討人員基本權益受到侵害。

2.4救助對象目標與現實的偏離

并不是所有的城市流浪乞討人員都應該成為城市流浪乞討人員社會救助管理制度中的救助對象，救助對象必須是生活無著落，并且沒有依靠的親朋好友。自從杭州市實行“救助管理”取代“收容遣送”之后，救助對象目標與實際救助過程中發生了重大的偏離。

3.杭州城市流浪乞討人員社會救助管理制度存在問題的原因

3.1歷史原因

我國歷史上農民無錢無地等于一無所有，在這種情況下農民只能夠流浪到外地以乞討為生。農民的快速流動為城市流浪乞討人員提供了龐大的人數基礎，由于部分農民在進入城市之后，由于身體以及工作技能方面的原因，在杭州市經濟結構調整的背景下，有很大一部分農民出現了失業的狀況，久而久之部分農民工就成為城市流浪乞討人員的一部分。因此造成城市流浪人員社會救助制度管理存在問題的主要原因之一就是杭州市經濟發展的歷史原因。

3.2社會原因

我國城鄉社會結構導致了收容遣送制度的產生，我國實行的城鄉二元結構使得工業收益的對象對限定為城市人口，農民的勞動最總轉化為城市居民的社會福利。由于我國資源分配的不均衡導致農民一方面為國家和城市積累了大量的社會財富，另一方面失去了發展機會。在這樣的發展背景之下，農民為了更好的謀取福利，大量的農民涌入城市，而城市對以農民為代表的外來人口的排斥導致了三證制度的產生，這使得大量涌入城市的農民成為“三無”人員，進而對他們采取收容遣送的制度。

3.3經濟原因

近年來杭州市經濟發展取得了長遠的進步，截至2012年，杭州市實現國內生產總值7830.98億，人均生產總值達到了88661.5元。在國內外具有良好的社會形象。與之形成鮮明對比的是，杭州市周邊乃至全國農村地區的農民收入低下，生活相對比較貧困，這就使得部分因為無力通過自身勞動解決生計的人員流入杭州市以流浪乞討衛生，并且這一數目在逐年增加。

3.5流浪乞討人員自身的原因

從杭州市城市流動乞討人員救助對象來看，其中只有很少一部分是生理方面存在缺陷的人員，同時有很大一部分群體不愿意積極配合救助人員對其提供的救助，不愿意提供真實的家庭信息，一直滯留在救助部門。隨著時間的推移，這部分人群的數量越來越大，導致杭州市城市流動乞討人員救助管理制度在實行的過程中承擔了大量的負擔，而對真正需要接受救助的城市流浪乞討人員卻沒有給予正常的救助。

4.完善杭州市城市流浪乞討人員社會救助管理制度的途徑和方法

杭州市目前實行的城市流浪乞討人員還存在很大的問題，主要包括救助理念不夠、法律政策體系不夠完善、救助管理體系沒有建立以及救助中對受助人社會發展權益維護不夠等問題，而造成這些問題的原因主要有歷史發展問題、經濟發展以及社會發展的原因造成的。因此針對杭州市城市流浪乞討人員社會救助的完善，主要從救助法律體系的完善、救助人員目標的劃分、救助管理以及城市流浪乞討人員社會權益的救助等幾個方面提出完善的措施和建議。

5.加強城市流浪乞討人員分類救助的實施

從國外各國的實踐來看，實施分類救助能夠在很大程度上提高城市流浪乞討人員社會救助管理制度的效果。現行的.救助管理辦法中沒有明確指出對城市流浪乞討人員的分類救助，根據國內外學者對城市流浪乞討人員社會救助管理制度的研究，分類救助已經成為各界 的共識。本文在研究過程中主要對城市流浪乞討人員進行了如下的分類，進行有區別的救助。

結束語

城市流浪乞討人員的形成是基于社會轉型加速期背景下種種個人、家庭和社會因素共同作用的結果。在我國社會主義和諧社會的建設中，如何通過建立完善的城市流浪乞討人員社會救助管理制度，進而促進流浪乞討人員社會問題的解決，對于流浪乞討人員個人以及整個社會的穩定發展都具有十分重要的意義。

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