公共服務(wù)市場化背景下地方政府間的競爭與合作

楊爽

摘 要 為了維護(hù)本地區(qū)的利益，地方政府間關(guān)系通常呈現(xiàn)競合的復(fù)雜態(tài)勢。在公共服務(wù)市場化改革不斷深入，區(qū)域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景下，地方政府間關(guān)系也需要做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，加強(qiáng)地方政府間在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，避免地方政府間的惡性競爭，通過構(gòu)建地方政府間公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化管理體系，協(xié)調(diào)各地區(qū)公共服務(wù)的供給，減少公共服務(wù)的地區(qū)性差異，爭取早日實(shí)現(xiàn)我國公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 公共服務(wù) 市場化 地方政府 競爭與合作

中圖分類號：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、公共服務(wù)市場化——?dú)v史發(fā)展的必然趨勢

從國內(nèi)外公共服務(wù)發(fā)展的歷史狀況來看，長期以來在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府都處于壟斷地位，政府作為公共服務(wù)唯一的提供者，缺乏競爭動力，導(dǎo)致了公共服務(wù)在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了供給不足、供給失衡、質(zhì)量和效率低下等一系列問題。 實(shí)踐表明，單一主體提供公共服務(wù)的體制已經(jīng)不能滿足公眾對于公共服務(wù)日益增長的需求。因此，把市場機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，打破政府在公共服務(wù)中的壟斷，推進(jìn)公共服務(wù)主體的多元化，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。

（一）國外公共服務(wù)市場化的發(fā)展進(jìn)程。

第二次世界大戰(zhàn)后，福利服務(wù)是大多數(shù)發(fā)達(dá)資本主義國家的基本制度選擇。例如英國，政府面向社會公眾提供了全方位的服務(wù)，加大對公共服務(wù)的投入力度，并且向社會公眾提供“均等化”的公共服務(wù)。但是這種公共服務(wù)政策和制度并不是建立在市場有效運(yùn)作的基礎(chǔ)上。因此，福利國家的不良后果逐步顯現(xiàn)，表現(xiàn)為“市場效率”被嚴(yán)重削弱，而“國家效率”亦在走低。在公共服務(wù)的領(lǐng)域，“均等化”的公共服務(wù)政策使公共服務(wù)效率低下。政府作為單一的公共服務(wù)提供者，并不能滿足公眾復(fù)雜化、個性化、多樣化的公共服務(wù)需求。政府部門壟斷式的公共服務(wù)，導(dǎo)致政府行政效率低下，不能滿足公眾對公共服務(wù)日益增長的需求。“福利”政策式的公共服務(wù)，也使得政府在提供公共服務(wù)方面的財政支出不堪重負(fù)。由于“福利”政策帶來的弊端，英國政府進(jìn)行了“政府再造”運(yùn)動，改革其公共服務(wù)供給體系。自此，從20世紀(jì)70年代末開始，世界各個國家先后開展了以公共服務(wù)市場化作為核心內(nèi)容的政府改革運(yùn)動。美國、加拿大、新西蘭、澳大利亞等國家也紛紛進(jìn)行政府改革，把市場機(jī)制引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，雖然各國的國情不同，改革的進(jìn)程、路徑、策略不同，但是本質(zhì)上都是要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場化，充分發(fā)揮市場在公共服務(wù)領(lǐng)域優(yōu)化資源配置的作用。

（二）我國公共服務(wù)市場化的發(fā)展進(jìn)程。

和一些西方國家相比，我國的公共服務(wù)市場化改革起步比較晚。雖然1978年我國開始實(shí)行改革開放政策，但是高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制仍牢牢控制著整個社會。當(dāng)時的社會，市場機(jī)制發(fā)展不完善，公民社會發(fā)育不成熟，想要引入西方國家公共服務(wù)社會化的方法和技術(shù)很不現(xiàn)實(shí)。我國公共服務(wù)市場化改革的進(jìn)行是建立在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的基礎(chǔ)上的，20世紀(jì)80年代中后期，伴隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制的不斷變革和完善，公共服務(wù)領(lǐng)域的供需矛盾日益凸顯，把市場機(jī)制引入到公共服務(wù)領(lǐng)域的條件初步具備。同時由于西方國家公共服務(wù)市場化改革取得了初步成效，以及新公共管理理論的不斷傳入和對西方相關(guān)理論學(xué)習(xí)不斷深化，都促使我國把公共服務(wù)市場化的理論運(yùn)用到我國公共服務(wù)供給體制的改革中。 現(xiàn)階段，隨著我國公共服務(wù)市場化改革的不斷深入，公共服務(wù)供給方式不斷創(chuàng)新，公共服務(wù)領(lǐng)域的供需矛盾得到了緩解。但是，在我國公共服務(wù)市場化的進(jìn)程中仍然存在許多問題，例如政府職責(zé)的缺失、國有資產(chǎn)流失、公平性的缺失、政府和私營企業(yè)的尋租、公共利益的忽視等。

二、地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的競爭與合作

地方政府是我國政府體系的重要組成部分，承擔(dān)著我國政府絕大部分的公共服務(wù)職能。地方政府間的競爭與合作自古以來就存在，由于利益的原因，地方政府間的競爭不可避免。 當(dāng)代社會，在公共服務(wù)領(lǐng)域，在很多情況下僅僅依靠單一地方政府提供公共服務(wù)存在許多現(xiàn)實(shí)困難，因此地方政府間的聯(lián)系比以往更為密切，合作將成為一種常態(tài)。本文所研究地方政府間的競爭和合作，是基于地方政府間的橫向關(guān)系。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上看，如果某種資源稀缺，而不同的主體對這種稀缺的資源有需求，那么在這些主體間便會出現(xiàn)競爭。競爭無處不在，我們要正確看待地方政府間競爭。地方政府之間的競爭有利于地方政府改善自身管理、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、提高公共服務(wù)質(zhì)量等。現(xiàn)階段，在我國公共服務(wù)領(lǐng)域，供需矛盾仍然比較突出，公共服務(wù)產(chǎn)品總量不足、公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理等問題依然存在。在公共服務(wù)市場化的背景下，各地公共服務(wù)失衡狀況普遍存在，由于這些原因，地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)伯a(chǎn)品和公共服務(wù)的競爭不可避免。

地方政府間的合作是地方政府間關(guān)系的常態(tài)，由于單個地方政府在人力、物力、財力方面的局限性，常常出現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給量不足、公共服務(wù)投入少等問題，不能有效滿足所轄地域內(nèi)公眾對于公共信息服務(wù)的需求，加強(qiáng)地方政府間的合作有利于減少公共服務(wù)的地區(qū)差異，推動我國公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在地方政府提供公共服務(wù)過程中，經(jīng)常會面臨跨區(qū)域公共服務(wù)和公共物品供給不足以及公共服務(wù)管理的失靈等狀況。解決這些問題的一個重要途徑就是加強(qiáng)區(qū)域間地方政府的合作，共享信息、資源、技術(shù)等，應(yīng)對在跨區(qū)域公共服務(wù)中出現(xiàn)的問題。在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地方政府間合作關(guān)系是指那些不存在行政隸屬關(guān)系的地方政府為了發(fā)揮區(qū)域性比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)資源間的互補(bǔ)或共享，降低公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給成本，克服跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)問題，實(shí)現(xiàn)勞動力和商品跨區(qū)域流動，在彼此簽署合作協(xié)議的基礎(chǔ)上形成的享有區(qū)域合作過程中的權(quán)利和承擔(dān)區(qū)域協(xié)作過程中的義務(wù)關(guān)系。區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展對地方政府的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響作用，在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中，地方政府間的合作日益增強(qiáng)，這種合作關(guān)系在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的作用也十分顯著。

三、公共服務(wù)市場化對地方政府間關(guān)系的影響

（一）對地方政府間競爭的影響。

公共服務(wù)市場化的改革目的提高公共服務(wù)的效益和效率，更好地滿足公眾對公共服務(wù)日益增長的需求。公共服務(wù)市場化過程中，地方政府不僅僅要重塑它與市場的關(guān)系，還要重塑地方政府之間的關(guān)系。地方政府在追逐自身利益最大化，更多獲取公共服務(wù)資源的過程中，常常和其他地方政府發(fā)生惡性競爭，從長遠(yuǎn)來看，這對雙方的發(fā)展都會產(chǎn)生不利影響。公共服務(wù)市場化的目標(biāo)是改變政府在提供公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的效率低下的狀況，但是單單依靠公共服務(wù)市場化并不能解決公共服務(wù)中存在的問題，公共服務(wù)市場化過程中還會滋生許多別的問題。要想發(fā)揮市場機(jī)制在資源優(yōu)化配置中的優(yōu)勢，關(guān)鍵是要打破公共服務(wù)供給中的壟斷，引入多元競爭機(jī)制，競爭是提高公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵因素。可見，地方政府間、地方政府和企業(yè)等的良性競爭有利于我國公共服務(wù)體系的完善。值得注意的是，為了競爭的健康發(fā)展，地方政府要建立相關(guān)的制度框架，保障地方政府間以及私營企業(yè)，第三部門、社會公眾在公共服務(wù)領(lǐng)域的良性競爭。

（二）對地方政府間合作的影響。

公共服務(wù)市場化背景下，社會力量越來越多的進(jìn)入到公共服務(wù)領(lǐng)域，地方政府應(yīng)抱著開放的心態(tài)，加強(qiáng)地方政府間的合作，加強(qiáng)區(qū)域的協(xié)調(diào)，縮小公共服務(wù)的地區(qū)差異。治理理論倡導(dǎo)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的管理體系，這為我國地方政府在公共服務(wù)市場化的大背景下如何加強(qiáng)合作帶來了啟發(fā)。這個網(wǎng)絡(luò)化管理體系的特征是共識、共治、共享，主題是互惠合作。在網(wǎng)絡(luò)化管理體系中，權(quán)力是分散的，各個地方政府處于網(wǎng)絡(luò)管理體系中的各個節(jié)點(diǎn)，共同的公共服務(wù)事項(xiàng)有對應(yīng)的地方政府或幾個地方政府聯(lián)合負(fù)責(zé)。地方政府間公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化管理體系注重地方政府間的溝通和交流，有利于打破地方政府間合作的障礙，能夠有效解決區(qū)域公共服務(wù)中產(chǎn)生的難題。這不僅有益于地方政府間關(guān)系的健康發(fā)展，還能提高地方政府提供公共服務(wù)的能力，增強(qiáng)公眾對地方政府的滿意度。

在公共服務(wù)市場化背景下，我國地方政府要加強(qiáng)在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，注重相互間的溝通和協(xié)商，避免惡性競爭，協(xié)調(diào)區(qū)域間公共服務(wù)的供給，爭取早日實(shí)現(xiàn)我國公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。□

（作者單位：燕山大學(xué)文法學(xué)院）

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