財(cái)稅政策調(diào)控與新一輪價(jià)、稅、財(cái)配套改革

賈康

我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在2012年如愿實(shí)現(xiàn)了7.5%以上的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，在2012年四季度走勢企穩(wěn)回升的慣性與一個時期以來“穩(wěn)增長”政策措施的效應(yīng)可望繼續(xù)顯現(xiàn)這兩方面的疊加作用下，2013年一季度的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)將比較可觀，2013年，作為黨的十八大后的第一年，國民經(jīng)濟(jì)的增長將比2012年更顯樂觀。2013年整個年度的宏觀政策框架將延續(xù)積極財(cái)政政策與穩(wěn)健貨幣政策的組合搭配，財(cái)政年度預(yù)算安排仍將有較可觀規(guī)模的赤字，并將繼續(xù)強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性減稅和營業(yè)稅的應(yīng)收項(xiàng)目改成繳納增值稅（即“營改增”）等改革舉措。財(cái)稅政策調(diào)控將著力服務(wù)于黨的十八大后新一輪發(fā)展和改革的高潮平穩(wěn)展開。

黨的十八大報(bào)告明確指出：加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度，建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制。在十八大精神指導(dǎo)下，我國新一輪財(cái)稅改革勢必需要加快推出，而這個改革也勢必聯(lián)系其他一些重要方面而形成價(jià)、稅、財(cái)、金融等通盤協(xié)調(diào)配套的新一輪改革。

首先要充分領(lǐng)會黨的新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體業(yè)已釋放的推進(jìn)改革信號。習(xí)近平總書記在考察廣東時指出：現(xiàn)在我國改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水期，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機(jī)深化重要領(lǐng)域改革。改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵。我們要堅(jiān)持改革開放正確方向，敢于啃硬骨頭，涉險(xiǎn)灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬，要“在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”。李克強(qiáng)同志新近在綜合改革試驗(yàn)區(qū)工作會上的講話中指出，改革是中國最大的紅利，改革的空間潛力仍然十分巨大，讓人民過上更加美好的生活必須通過改革開放；改革中要打破固有利益格局調(diào)整利益預(yù)期，既需要政治勇氣和膽識，也需要智慧和系統(tǒng)的知識，既要有頂層設(shè)計(jì)又要尊重基層的首創(chuàng)精神，既要先行先試又要依法辦事；不干，可能不犯錯誤，但要承擔(dān)歷史責(zé)任。

在承擔(dān)歷史責(zé)任、加快財(cái)稅改革的視角上，我們有必要結(jié)合局部與全局、過去與未來，作出全面考慮。財(cái)政的問題，實(shí)質(zhì)是公共資源配置體系與機(jī)制的問題。正因?yàn)樨?cái)政是一個“以政控財(cái)、以財(cái)行政”的分配體系，所以與公共權(quán)力主體的系統(tǒng)化改革息息相關(guān)，因而也和整體資源配置機(jī)制的改革息息相關(guān)——一句話：財(cái)稅改革密切聯(lián)系戰(zhàn)略和全局。80年代我國以財(cái)政體制為改革突破口，“分灶吃飯”；1986年又正面設(shè)計(jì)“價(jià)稅財(cái)聯(lián)動”配套改革，但其后由于種種主、客觀原因而擱淺。1994年的財(cái)稅配套改革具有里程碑意義，使80年代已反復(fù)探討的價(jià)稅財(cái)聯(lián)動改革，在價(jià)格調(diào)放基本完成于“治理整頓”低通脹期之后，又乘鄧小平南方談話的東風(fēng)，推進(jìn)到打造與市場經(jīng)濟(jì)相匹配的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政體制和多稅種復(fù)合稅制，從源頭上不再按行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入而是讓各種類型企業(yè)依法納稅、公平競爭，從而正確處理政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，構(gòu)建宏觀間接調(diào)控為主的框架，促成了此后延續(xù)至今的我國國民經(jīng)濟(jì)的活力釋放和又好又快的發(fā)展過程。

但是目前，在看到我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，也要看到伴隨而來的挑戰(zhàn)和壓力，財(cái)政方面，省以下體制一直未進(jìn)入真正的分稅制狀態(tài)，基層財(cái)政困難、大量隱性負(fù)債和短期行為明顯的“土地財(cái)政”偏頗，引起廣泛詬病。因此，為了化解矛盾、真正轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能，服務(wù)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，財(cái)政體制的扁平化、縣級財(cái)力保障、地方稅體系建設(shè)、轉(zhuǎn)移支付改進(jìn)、預(yù)算的規(guī)范化都勢在必行。而且現(xiàn)實(shí)生活正在呼喚新的一輪價(jià)、稅、財(cái)配套改革。在我國一般商品價(jià)格已由市場決定的情況下，當(dāng)前在資源產(chǎn)品價(jià)格、不動產(chǎn)價(jià)格等方面，仍然存在著嚴(yán)重的比價(jià)關(guān)系不能理順、價(jià)格形成機(jī)制扭曲等問題，愈益形成對國民經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，最突出的例子是社會再生產(chǎn)“命脈”層面“從煤到電”的配置機(jī)制扭曲，比價(jià)關(guān)系不能反映資源的稀缺性，不能有效形成產(chǎn)業(yè)上、中、下游全程各相關(guān)主體的節(jié)電、節(jié)能、降耗、低碳發(fā)展的內(nèi)在激勵機(jī)制。與此同時，從資源開發(fā)到社會總產(chǎn)品分配中的重要制度——地方稅體系和地方政府陽光融資制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，省以下財(cái)政分稅制遲遲不能落實(shí)，成為政府職能轉(zhuǎn)換、行為優(yōu)化方面的明顯障礙，基層財(cái)政困難、地方大量隱性負(fù)債、過度依賴“土地財(cái)政”等為人們所詬病的問題，都與此有關(guān)。

顯然，面對新的發(fā)展階段，我們需要以更大的決心和勇氣不失時機(jī)地大力優(yōu)化我國發(fā)展改革的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，抓住基礎(chǔ)品價(jià)格機(jī)制、稅收制度、財(cái)政體制等重點(diǎn)，實(shí)施通盤設(shè)計(jì)的配套改革，并以利率市場化、資本市場發(fā)展健全等金融改革事項(xiàng)相呼應(yīng)，使生產(chǎn)要素配置更加合理。

新一輪價(jià)、稅、財(cái)配套改革中，“營改增”改革將在減輕稅負(fù)、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提振消費(fèi)和提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響；資源稅改革有望成為我國基礎(chǔ)品價(jià)格改革和電力體制改革攻堅(jiān)克難的重要切入點(diǎn)，并產(chǎn)生節(jié)能降耗的杠桿作用；房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)適時擴(kuò)大范圍將引導(dǎo)地方稅體系框架建設(shè)及其配套改革事項(xiàng)的一系列積極拓展，并在房地產(chǎn)調(diào)控、收入再分配優(yōu)化等方面產(chǎn)生正面效應(yīng)；個人所得稅分步走向“綜合加分項(xiàng)扣除”模式的改革也勢在必行，并將是我國打造現(xiàn)代稅制中直接稅制度從而調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)社會和諧的重要改革內(nèi)容之一；而以省以下財(cái)政真正進(jìn)入分稅制為重點(diǎn)的財(cái)政體制與行政框架扁平化和政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，必將降低行政成本，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，更好地釋放千千萬萬市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，緩解資源環(huán)境、人際關(guān)系等方面的矛盾約束，進(jìn)一步打開我國未來可持續(xù)地高速、高質(zhì)發(fā)展的潛力空間。

從考慮深化改革、興利除弊的思路上看，需指出一個重要的著眼點(diǎn)：市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，在公共資源配置上，必然要求規(guī)則統(tǒng)一，各種以“因地制宜”、“靈活務(wù)實(shí)”為名要求體制問題“一事一議”、“一地一議”式的制度安排，一定是滑向設(shè)租尋租的、潛規(guī)則的、人治的制度，是會導(dǎo)致踐踏規(guī)則的不良制度。經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌過程中撲朔迷離的現(xiàn)象和復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)矛盾，要求我們必須以清醒的頭腦抓住財(cái)稅體制問題的實(shí)質(zhì)，堅(jiān)持1994年財(cái)稅改革的基本制度成果，堅(jiān)持與健康市場經(jīng)濟(jì)的配套方向。

（作者：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長、研究員）

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