社會影響力債券：政府購買社會服務的創新模式

陸奇斌 張強

盡管政府購買社會服務已經比政府獨自承擔社會服務的公共服務遞送模式具有激發社會活力、調動社會資源、分擔政府風險等方面的進步和優點。但就目前的政府購買服務而言，還存在著諸如：難脫“大政府、小社會”弊端，政府購買社會服務的動力不足；政府購買服務缺乏合理的定價機制等缺點。如同“新公共管理運動”的思想一樣，如何讓私營部門參與的話題再次進入了公共管理的視域，也就是期望通過政府、社會、市場三者協同機制的創新，探索一條更有效率的政府購買社會服務的模式，社會影響力債券因此得以孕育而生。簡而稱之，社會影響力債券就是通過發放債券的方式來解決社會問題。它是社會組織在政府的授權下，通過向社會發放債券從而募集資金用以社會服務項目的一種金融手段。

社會影響力債券實例解構

英國是最早推動社會影響力債券的國家。由英國一家名為“社會金融（Social Finance）”的非營利組織參與設計的社會影響力債券是一個典型?！吧鐣鹑凇笔且患覍ｉT從事社會投資咨詢的公益組織。該債券是專門針對減少短期服刑人員刑滿后的再犯行為這一社會問題而設計的。英國審計署公布的一份報告顯示，60%-70%的短期服刑人員會在刑滿后的一年內再次犯罪，由此造成的損失高達每年100億英鎊。在傳統的政府購買社會服務的模式下，英國司法部會去購買某個社會組織的服務以減少犯人的再犯率。St.Giles Trust正是一家致力于預防和減少犯罪的公益組織。但英國司法部直接購買St.Giles Trust機構服務發現，與其他政府購買社會組織服務的問題一樣，St.Giles Trust只重過程，不重結果，在政府資源有限的情況下，政府的投入產出效果難以預控。為此，在“社會金融”這一非營利組織參與下，2010年，一種新的政府購買社會組織服務的方式就出現了：St.Giles Trust和英國司法部簽訂協議，為Peterborough監獄里的3000名刑期少于一年的犯人提供各類有助于他們回歸社會的服務。司法部要求St.GilesTrust在六年時間內，犯罪再犯率從當時的60%-70%降至7.5%，所需花費高達500萬英鎊。但是，政府并不直接購買St.Giles Trust的服務，而是由“社會金融”這家公益機構，通過他們設計的社會影響力債券向17名私營部門的投資者募集資金。如果六年之內，重復犯罪率下降7.5%，那么這些投資者不但可以從政府收回本金，而且可以從政府那里獲得一定的投資回報，犯罪率下降得越多，投資回報率也就會越高，高達13%。該社會影響力債券的運行后的實際效果是，政府因為可以根據St.Giles Trust的實際服務效果來支付費用，因此降低了政府購買社會服務的風險；由于存在相應的投資回報率，私營部門也獲得了相應的經濟價值；St.Giles Trust則拓寬了資金來源渠道。最關鍵的是，通過三大部門的協作，最大限度地降低了初犯重返率，創造了社會價值。

社會影響力債券的優點

將蘭大部門同時納入到了社會價值生態體系 政府、社會、市場三大部門產生協同效應的前提是，各自的動力機制應該在目標上統一，為此，政府需要轉變職能，避免政府參與那些專業化程度比社會服務組織差的社會服務領域，防止脫離政府本位，避免出現錯位、越位；社會組織本身就是以解決社會問題為己任，但是由于始終面臨資金短缺的問題，尤其是面臨當前世界經濟的低谷，傳統的融資模式逐步萎縮，如政府撥款和社會個人捐款，很難保證社會組織持續發展；私營部門由于存在追逐利潤的天性，往往被排除在社會服務領域之外。因此，私營部門進入社會服務領域，必須出現投資回報載體。社會影響力債券恰好將三者的需求統一到社會價值創造的鏈條上，為各取所需提供了可能。

根據效果支付，實現風險分攤 在社會影響力債券的設計中，政府未直接購買社會組織服務，而是由私營部門先行購買社會服務中介機構發行的債券，如果通過社會服務影響評估，社會服務組織的服務確實產生了預期效果，政府才根據事先約定的投資回報率支付費用給該私營部門。私營部門在決定是否購買社會影響力債券之前，也將對該債券的投資回報可能性進行投資評估，只有符合投資要求的債券才會進入到私營部門的投資組合。社會組織是否能夠順利拿到運行費用，完全取決于私營部門對社會服務組織服務能力的判斷。這種根據社會服務效果的方式，不但調動了私營部門的積極性，也將政府購買服務的風險，順利地分攤到了私營部門和社會組織。

增加效率，鼓勵創新 如同20世紀80年代后期席卷發達國家和發展中國家的“新公共管理運動”，社會影響力債券這種政府購買社會服務方式也是一種建立在“市場”基礎上的公共行政行為，提高了政府部門的工作效率和創新動力；由于按結果付費，要求社會組織不斷提高社會服務的效率，不斷創新社會服務內容；債券作為金融工具的一種形式，也為私營部門憑借更多的商業手段進入社會服務領域提供了更多的創新機會。

社會影響力債券需要完善之處

價值估價的困境 社會組織提供的社會服務所創造的社會價值如何估價，是決定社會影響力債券如何吸引私營部門等更多進入者的關鍵。但就目前的評估技術來說，還沒有被學術界和實業界廣泛接受的價值評估體系，目前在制定社會影響力債券標的價格時，往往更多的是基于運營成本的一種成本加成定價方式。缺乏合理的市場定價機制，將喪失吸引更多社會資源進入社會服務領域的機遇。

服務效果的評估 盡管本文例舉的英國社會影響力債券，給出了將再犯率降低7.5%社會效果要求標準，但是在實際的再犯率估算時，很難認定在債券設定的服務期限內降低的再犯率就是一個永久的比率，換言之，在六年內沒有再犯的初犯者，就一定將永遠不犯罪了嗎？因此，對服務效果的準確估算（也稱為社會影響力評估）將是未來社會服務領域亟待解決的問題。

對中國的啟示與挑戰

全球正在大力嘗試的社會影響力債券給我國政府購買社會服務帶來了新的啟示：一是，作為社會管理創新的重要舉措，可以在“黨委領導、政府負責、社會協同，公眾參與”的基本格局上，打通各部門邊界，將私營部門吸引到公共服務領域中來，打通各種生產要素在各大部門之間的流通；二是，利用私營部門的高效率運行市場機制，提高政府和社會組織的運作效率；三是，借鑒社會影響力債券根據效果來買單的付款方式，降低政府購買社會服務的風險，實現資源利用效果最大化。四是，開拓思維，用于創新，重新思考社會價值與商業價值的統一性，如同格萊美銀行的經營哲學——窮人同樣值得貸款一樣，社會問題的解決也同樣存在商業機遇，吸引更多的社會服務的供給者。與此同時，我們也要清醒地認識到，在我國推動社會影響力債券不容忽視的幾個挑戰。一是，我國金融市場本身不成熟，在此基礎上發行社會影響力債券需要慎之又慎；二是，我國公益慈善組織的運作能力，還遠遠沒有發育到能夠承擔龐大社會服務領域工作的程度，在推動社會影響力債券時，需要從小范圍開展試點，在運行機制理順后，再大面積推廣；三是，我國還缺乏有關社會影響力債券各方利益的法律法規，還需要在實踐中加以完善。

（作者陸奇斌為北京師范大學社會發展與公共政策學院社會企業與社會創新實驗室主任，張強為北京師范大學社會發展與公共政策學院副院長）