中國(guó)新一輪“圈縣熱”考驗(yàn)城鎮(zhèn)化破局之道

近期，中國(guó)不少城市陸續(xù)進(jìn)行大手筆的“撤縣建區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整，一波席卷東中西部的“圈縣熱”悄然興起。這股風(fēng)潮在沖擊中國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃格局的同時(shí)，也考驗(yàn)著各級(jí)政府新型城鎮(zhèn)化的破局之道。

備受關(guān)注的江蘇省會(huì)南京市行政區(qū)劃調(diào)整方案日前獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)，原四區(qū)合并為二，僅存的溧水和高淳兩縣，分別在原區(qū)劃范圍內(nèi)撤縣建區(qū)。南京市民政局局長(zhǎng)陳學(xué)榮說(shuō)，撤縣建區(qū)將消除縣與主城的政策差距，利于市區(qū)的人才、資金、產(chǎn)業(yè)向兩地集聚，而兩地資源也將得到更好的開(kāi)發(fā)和利用。

撤縣建區(qū)還在中國(guó)很多地區(qū)上演。在西部，以云南省昆明市為例，2011年年底呈貢縣成功實(shí)現(xiàn)撤縣建區(qū)后，下轄6區(qū)4縣3自治縣1縣級(jí)市的昆明市，除祿勸彝族苗族自治縣和尋甸回族彝族自治縣兩地暫未提出撤縣建市（區(qū)）之外，其余縣都啟動(dòng)了建市（區(qū)）計(jì)劃。

而據(jù)記者粗略統(tǒng)計(jì)，眼下僅貴州、云南、陜西三個(gè)省份，提出撤縣設(shè)市（區(qū)）的縣份就超過(guò)40個(gè)。

分析人士稱，撤縣建區(qū)是中國(guó)地方政府權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，將在客觀上推動(dòng)當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化發(fā)展，促使縣域經(jīng)濟(jì)盡快擺脫農(nóng)業(yè)為主的單一發(fā)展路徑，釋放更多增長(zhǎng)潛力。

“市管縣不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，近年來(lái)撤縣建區(qū)工作一直在上報(bào)。”原高淳縣政府一名工作人員表示，一些縣撤縣建區(qū)后，贏得改革先機(jī)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展突飛猛進(jìn)，“我們看在眼里急在心中”。

南京市江寧區(qū)2000年撤縣建區(qū)，經(jīng)過(guò)十多年發(fā)展，已相當(dāng)于中等收入國(guó)家和地區(qū)的水平：地區(qū)生產(chǎn)總值從當(dāng)初的不足百億，躍升到2011年的近760億元，較撤縣建區(qū)前增長(zhǎng)了6倍多；人均GDP從2000年的1528美元上升到2011年的逾1萬(wàn)美元，同樣是之前的6倍多。

復(fù)旦大學(xué)社會(huì)科學(xué)基礎(chǔ)部教授高國(guó)希認(rèn)為，對(duì)轄區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)體系等已經(jīng)融入城市、成為城市核心部分的縣，撤縣建區(qū)符合發(fā)展規(guī)律，能夠激發(fā)區(qū)域活力，“打個(gè)比方，就是‘喚醒了沉睡的雄獅”。

但撤縣建區(qū)也非全無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，如果操之過(guò)急、單純追求速度，也可能出現(xiàn)建區(qū)之后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)頭減弱的問(wèn)題，高國(guó)希將其稱為“雄獅”變“綿羊”。

“撤縣建區(qū)能帶來(lái)一些好處，但也意味著原來(lái)很多決策權(quán)將被上收，發(fā)展自主權(quán)受限。”高國(guó)希說(shuō)，是否撤縣建區(qū)、如何撤縣建區(qū)，要視具體情況而定。

中國(guó)新型城鎮(zhèn)化破題，必須直面行政區(qū)劃調(diào)整挑戰(zhàn)，而其中“財(cái)政蛋糕怎么分”是繞不開(kāi)的焦點(diǎn)。一些專家認(rèn)為，個(gè)別地市熱衷撤縣建區(qū)，動(dòng)因之一是當(dāng)前“市管縣”財(cái)政體系與“省管縣”財(cái)政體系之間的矛盾。

“省直管縣”后，縣級(jí)直接與省財(cái)政發(fā)生結(jié)算關(guān)系，將不可避免地削弱地市級(jí)政府的財(cái)力。在這一背景下，不乏一些地級(jí)市政府擔(dān)心所轄縣份脫離自己管轄，因而加速撤縣建區(qū)。

一些學(xué)者則擔(dān)心地方政府在利用“新型城鎮(zhèn)化”的名義推進(jìn)撤縣建區(qū)過(guò)程中，損害農(nóng)民土地利益。

還有一些研究人士提醒，撤縣涉及的農(nóng)民問(wèn)題，會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)突出表現(xiàn)為農(nóng)民既沒(méi)有享受到“市民”的社會(huì)保障待遇，又將失去國(guó)家惠農(nóng)政策給予的補(bǔ)貼等，對(duì)此應(yīng)當(dāng)引起足夠重視。