構建住房保障政府績效評估的多元主體模式探論

吳賓　孫慧慧　孫瑩

摘 要：確定評估主體是政府績效評估的基礎。要保障評估的效度和信度，就必須保證評估主體的全面性與科學性。住房保障政府績效評估多元主體模式，體現了公民與第三方意志的整合與表達，融合了合作政府的理念以及政府責任意識。在住房保障政府績效評估中，構建和諧、穩定的多元評估主體關系，既能確保評估過程的公正客觀，又能保證評估結果的公信力，從而能夠準確全面地評價政府住房保障工作的績效，促進住房保障制度的健康發展。

關鍵詞：住房保障；政府績效；評估主體；多元主體；制度化

中圖分類號：D669.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）07-0012-04

住房問題是重大的社會與民生問題，近年來，國家逐步加大了保障性安居工程建設的力度。然而，作為保障性安居工程具體執行和著力點的地方政府，由于其在住房保障方面相關政府績效評估指標和標準的不完善甚至缺失，監督機制不到位，導致了地方政府在保障性住房的建設與供給等方面缺乏必要的主動性與積極性，致使政府的住房保障責任不能充分體現。因此，為了加強對政府落實住房保障工作的監督與約束力，確保住房保障制度的健康發展，就要對地方政府在住房保障領域的各項職能以及各種管理行為的過程和結果進行績效評估。績效評估本質上就是評估主體對評估對象有關的績效信息進行收集、提取、組織、整合與實際評估的過程，評估主體的認知、信息加工方式、角色定位以及利益相關度等對評估的影響十分關鍵，而如何選擇合適的評估主體是績效評估中的一個重要問題。本文擬在分析各評估主體優劣的基礎上，提出住房保障政府績效評估的多元主體模式，并具體分析該模式的結構以及各主體關系的協調。

一、多元主體的住房保障政府績效評估的必要性

（一）確保住房保障政府績效評估順利開展的需要

績效評估主體是住房保障政府績效評估的核心要素，同時也是推動住房保障政府績效評估體系運轉的軸心。在住房保障政府績效評估中，如果按照目前我國主要實行的績效評估方式，即主要強調政府對下級部門的評估，則在評估中發起者是政府，制定評估標準的是政府，總結與反饋評估結果的依然是政府，這種壓力體制下社會公眾與第三方無法真正參與到住房保障績效評估中去，住房保障績效的理性評估機制很可能被扭曲，從而使得住房保障需求缺乏表達機制和渠道，地方政府也難以根據社會公眾的需要來進行保障性住房的建設與供給。要改變這種忽視“外部責任”的績效評估方式，就應引入社會評估力量，使得評估主體多元化，以構建回應型的績效評估體制。因此，新形勢下住房保障政府績效評估應強調開放性的評估系統，在這個系統中政府、公眾以及社會第三方評估組織都應是其評估的重要組成部分，從而確保住房保障政府績效評估的順利開展。

（二）促進住房保障制度健康發展的需要

住房保障政府績效評估的目的是增強政府的績效與責任意識，督促其改進在住房保障領域的各項具體行為與服務水平，從而促進住房保障制度的健康發展。任何一個評估主體都有其自身所特有的評估依據與評估角度，有著無法代替的比較優勢，與此同時，它也有著自身所難以克服與避免的評估局限性，因此，要確保政府績效評估的科學有效性，就應保證評估主體的多元化。住房保障作為一項重要的民生工程，其實踐涉及到社會各方的利益，只靠上級政府對住房保障工作的各項行為實踐進行評估比較片面且有失公正，應把住房保障工作的直接受益人即受保障對象以及無直接利益關系的社會第三方評估組織納入評估主體，以此來確保最終評估結果的客觀公正。因此，實行住房保障政府績效評估，就應建立多元評估主體機制，協調與整合績效評估主體的行為功能以及作用的發揮，使他們之間相互配合與制約，從而形成功能互補和結構合理的住房保障政府績效評估主體系統，以確保評估結果的客觀性與全面性，促進住房保障制度的健康發展。

二、住房保障政府績效評估主體的類型及優缺點

不同的評估主體與評估對象的利益相關度、對自己的角色定位以及評估時的理性程度都不相同，所以不同的評估主體針對同一評估對象的績效會產生不同甚至差異較大的評估結果。目前我國在住房保障工作上，實行的是省級人民政府負總責，城市人民政府落實保障性住房的工作責任，住房城鄉建設部與監察部等部門對地方政府的相關工作進行考核問責方式，其主要強調的是自上而下的內部考核評估，這也是住房保障工作出現只對上負責而不對下負責情況的重要原因之一。住房保障工作是一項重大的社會民生工程，它不僅關乎著中低收入家庭住房利益的保護，同時也與社會的和諧穩定息息相關，因此，住房保障政府績效評估不僅需要政府內部的評估，更需要外部社會力量參與評估，形成評估主體的多元化。具體來說，其評估主體應包括以下三部分：

（一）內部評估主體

在住房保障工作中，內部評估主體主要是上級政府，在地方一級主要由各住房保障負責部門組織考評，在中央一級主要由住房保障與城鄉建設部負責組織實施。在實踐中這一評估具有比較強的規范與約束作用，但是其弊端也比較明顯，如基于某種利益考慮而有意隱瞞或掩蓋某些問題，使得評估結果客觀性不足，肯定成分占主要地位，這一點從每年住房保障工作總結上政府取得的巨大成就與實際受保障群體利益缺失的不相協調性便可看出。

（二）外部評估主體

在住房保障政府績效評估中，外部評估主體應主要包括公眾和人大/政協兩種。保障城鎮中低收入家庭的住房權利是住房保障制度的重要目標，他們對住房保障制度的實施效果有最直接、最真實的感受，也最有發言權，因此，在公眾評估中應把住房保障制度的保障受惠群體納入到政府的住房保障績效評估體系之中。此外，住房保障政府績效評估還應包括人大/政協這一參與主體，人大是我國的最高權力機關，享有法律所賦予的監督與評價權力，對各級政府的監督有很強的威懾力，可以獲得比其他評估主體更詳實、更豐富的信息資料，因此其應是住房保障政府績效評估的監督主體之一；政協具有一定的民主監督作用，其可以配合人大對政府在住房保障領域的績效評估進行有效監督。

（三）獨立第三方評估主體

這一評估主體介于政府與企業之間，一般由專家型和專業型的人員所組成，在組織機構上其不是政府的附屬機構，在人員構成上其具有一定程度的獨立性。在我國比較成功的第三方評估模式主要有兩個，一是學術機構對政府績效評估的“蘭州試驗”模式，二是獨立的評估機構運作的“零點模式”，對政府服務滿意度評估是其研究內容之一。政府績效評估是一個專業性很強、技術含量很高的研究活動，高效的評估往往是由第三方根據評估對象以及自身的實際情況，靈活地選擇評估的技術方法來實現的。[1]因此，在住房保障政府績效評估主體構成中，獨立的第三方評估主體是不可缺少的，應把以上兩者吸納進來，讓學術機構人員和獨立評估機構人員形成統一整體，對政府的住房保障工作進行有效評估。

當然，以上三種評估主體在具有自身不可替代的優越性的同時，也有著一定的缺陷，其優缺點分析見表1。

三、住房保障政府績效評估多元主體模式的構建及關系協調

上述可見，任一參與評估主體都有各自的優缺點，因此，為了確保評估的科學性、真實性與客觀性，應建立住房保障政府績效評估的多元主體模式。埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）夫婦認為，多中心政治體制的績效只有借助于可能存在于各種各樣單位之間協作、競爭和沖突的模式才能得到理解和評估。[2]這也啟發我們要以多中心的理論視角來分析政府績效評估中多元評估主體的合作協調機制。住房保障政府績效評估系統中的評估主體是一個多元化的結構，但是這并不等同于各評估主體是能夠等量齊觀地評估決策單元，他們之間應是一個相互競爭、相互合作、相互整合、相互協調的關系結構。

（一）住房保障政府績效評估多元主體模式的構建

參與住房保障政府績效評估的主體相互之間不是彼此孤立的，而是相互配合和相互聯系的，其多元主體評估模式可以用圖1來描述。

1.自上而下的內部評估。住房保障政府績效評估是對政府在住房保障領域工作效果的綜合評價。針對政府工作程序的復雜性、信息資料的相對隱蔽性，進行政府績效評估需要一個熟悉政府的工作程序、業務流程和操作規范，并具有很高的權威性和針對性，同時能簡化評估流程、縮短評估時間、降低評估所需信息的收集成本以及全面熟知信息的有效性和準確性的評估主體。[3]在內部評估中，上級政府可以相對容易地獲得評估所需的全面、準確的信息資料，與其他評估主體相比其具有高度的權威性，同時因為評估前期準備階段所需程序少從而可以節約評估成本，因此，在住房保障政府績效評估體系中，自上而下的內部評估是必不可少、不容忽視的評估方式。在實際運行中，上級政府的評估主體包括評估管理主體和評估決策主體兩部分，評估管理主體主要是各級政府內部所設置的負責住房保障工作的管理部門，其主要負責評估方案的擬定、評估主體關系之間的協調、評估信息的統計整理和溝通反饋等；評估決策主體由黨委和同級人民政府組成，其主要負責確定評估總體方案和目標、決定評估的參與主體、評估結果的認定和考核獎懲等內容。

2.公眾評估和獨立第三方評估相結合。政府績效評估由誰作為評估者，決定著政府的行為主觀意識和客觀行動導向。住房保障工作作為政府的一項公共服務活動，其指向性和針對性較強，因此住房保障的受保障對象最有資格成為評估主體。此外，在確保政府直接服務對象即城鎮中低收入群體的參與評估比重的同時，還應盡量注意合理確定樣本量，提高評估參與公民的廣泛性與代表性。當然公民評估也有自身的局限性，首先由于公民自身能力有限，對政府在住房保障領域的特定職能了解不夠、認識不全面，導致他們在評估時很有可能憑自己的主觀想法來提意見；其次每個公民的價值觀念不同、對住房的需求也不相同，因此對政府所提供的住房保障服務褒貶不一，需要有一個機構進行綜合歸納分析；第三，相對于政府來說，公民始終處于弱勢地位，需要有一個組織或渠道來反映自己的意見建議。而第三方評估組織專業性強且相對獨立，公民對其排斥性相對政府而言較小，他們可以負責組織公民對政府在住房保障領域的績效進行評估，并綜合分析評估結果，將最可行、最廣泛的評估意見反映給政府的主管部門，構建政府評估與公民評估之間的橋梁，使得政府主導和公眾參與有機結合，從而促使政府制定更有利于公民要求的住房保障政策，同時將政府的反饋意見及時地傳達給社會民眾，從而充分體現出公民參與住房保障政府績效評估、作為績效評估主體之一的作用。

3.人大、政協的輔助與監督作用。人大、政協不直接對政府在住房保障工作方面的績效進行評估。其作用主要是三方面：一是負責制定住房保障政府績效評估的規章與法律制度，從法律上確保績效評估的權威性，使住房保障政府績效評估的實施有法可依；二是確立第三方評估組織和公民參與評估的地位，保障他們享有調查和評估政府住房保障工作績效的權利，為其提供相應的評估資料，同時確保獨立第三方評估組織的中介與橋梁作用，使它能夠獨立的地與政府相關部門平等對話，表達公民的評估結果與意愿；三是充分行使其權力監督職能，對政府及其部門在住房保障領域的績效進行監督，同時把績效評估的結果同相關部門政府組成人員的任免結合起來，增強監督的實效。

（二）住房保障政府績效評估多元主體之間的關系協調

住房保障政府績效評估的實施不是一個孤立的程序，而應是一個完整的系統。彭國甫在借鑒國外研究成果的基礎上，結合我國的實際情況，提出我國政府績效評估的基本程序由三個步驟組成，分別是前期準備階段、評估實施階段與結果運用階段。在前期準備階段，評估者主要負責制定評估計劃與目標、確定評估指標體系；在評估實施階段，評估者要按照評估計劃開展工作，收集評估所需的信息資料，通過評估計劃的實施管理來確保評估的獨立性、真實性與一致性；在結果運用階段，評估者的主要任務是反饋評估結果，并運用評估結果促使被評估對象改善自己的行為與服務水平，促進整體績效的提高。根據這一劃分，住房保障政府績效評估過程中各評估主體之間的關系可以用圖2來表示：

1.前期準備階段。首先由第三方評估機構對確定的公民評估主體（包括受保障群體和普通民眾）就被評估政府在住房保障領域的機構設置、具體職責、目標計劃以及已取得成果等進行宣傳和教育，使公民評估主體熟知政府在住房保障領域的工作流程與工作任務等。然后由公民評估主體提出住房保障政府績效評估應包含的評估要素。從公民角度出發，保障房申請過程中政府服務水平、保障房配套設施的完善與便利程度以及保障房合理社區平臺的構建等都應是評估政府住房保障工作的關鍵構成要素。第三方評估組織根據自己的專業知識，并整合公民的意見與要求，向上級政府評估主體反饋經過整合的評估要素體系，這些要素應成為績效評估測量的發展基礎。上級政府結合實際情況與第三方評估組織共同作出住房保障政府績效評估的工作計劃，并確定最終的評估指標體系。

2.評估實施階段。一方面，由上級政府根據評估計劃對被評估政府在住房保障領域的工作實績、工作效率、行為表現、專業知識素養以及工作協調與溝通能力等進行自上而下的內部評估。另一方面，在第三方評估機構的組織下，由公民對被評估政府在住房保障領域按年度計劃、階段性計劃或任期計劃所提供的住房保障服務水平和結果進行評估，所得的評估結果由第三方評估機構反饋給政府評估主體，上級政府應綜合其內部評估與公民外部的評估結果，最終確定出被評估政府在住房保障領域的績效結果。

3.結果運用階段。在此階段，政府評估主體應和第三方評估組織一起分析評估結果，根據評估結果進行具體的獎懲，提出改善被評估政府在住房保障領域的服務水平與服務方式的方案，并把此評估結果和改善方案反饋給被評估政府，以增強其在住房保障領域的行政能力與服務管理水平。同時，第三方評估機構應把評估結果以及結果的運用情況反饋給公民，以增強公民下一步評估的積極性與主動性，另一方面，第三方評估機構也應總結反思上一階段的評估活動，根據實際情況提出公民進一步評估的規范方式，提高公民的有序參與能力。

四、實施住房保障政府績效評估多元主體模式的對策建言

（一）正確對待公民與第三方評估的介入

1.政府行政人員轉變觀念與認識。受傳統價值觀念的影響，在對政府進行住房保障工作方面的績效評估時，往往出現和一般績效評估共同的錯誤傾向，即將上級部門的滿意度和本地方、本部門的利益放在首要位置，忽視公民的整體利益。政府在住房保障領域的重要職能是向城鎮中低收入家庭提供應有的住房保障服務，以滿足他們的住房需求，確保公民住房利益的實現，因此公民對政府在住房保障領域行為的評估應成為住房保障政府績效評估中的重要維度。同時第三方評估作為外部評估的一種重要形式也應得到政府評估人員的重視，它是內部評估的一種重要補充形式，政府評估人員應充分利用第三方在住房保障政府績效評估中民主化、科學化和專業化的優勢，努力改善自身工作績效。

2.公民轉變觀念，提高參與意識與參與能力。住房保障是一項重要的民生工程，其績效如何與公民利益密切相關，公民應逐步確立利益相關意識，認識到自己在住房保障政府績效評估中應有的地位，提高對自身權利的行使力度。此外，在確立利益相關意識的前提下，公民要為參與住房保障政府績效評估創造積極條件，及時了解被評估政府在住房保障領域的相關行為動態，積極掌握一定的績效評估專業理論與知識，多方位、多渠道參與住房保障政府績效評估。

3.第三方提高自身評估專業化水平及公信力。提高第三方評估的專業化水平，一是要加快專門人才的培養，鼓勵專業研究機構與大專院校利用人才集中的優勢，培養專業評估人才，這其中也包括研究政府住房保障工作，并能根據自己的專業知識與素養進行有效評估的人才；二是通過市場力量與競爭機制來培育專門的評估機構，促進其評估活動的職業化。提高第三方評估機構的公信力，一方面評估機構要保持評估的獨立性、方法與內容的專業科學性、過程的公開性以及結果的公正客觀性；另一方面，第三方評估機構應加強與媒體的聯系，通過與媒體的合作來擴大其評估的影響力，樹立公信力。

（二）建立相應配套制度

多元主體參與住房保障政府績效評估需要建立制度化軌道，以保障參與渠道的暢通。首先要從法律層面確立公民與第三方的主體地位，提高他們的權威性，給予他們評估政府住房保障工作績效一定的獨立性空間，保障其享有調查和評估政府住房保障工作活動的權利；其次，要建立評估責任制度。即要明確行使評估權力的上級政府部門的責任，包括在評估中要落實的具體責任，以及應如何幫助和組織公民與第三方參與評估，同時還應建立公民與第三方參與評估的責任追究制度，從而使評估做到責權分明與責權統一；第三，應建立政府回應機制，促進各評估主體之間的良性互動。政府回應機制是公民和政府之間關系的核心環節，它是政府在公共管理過程中，對公民需求以及提出的問題做出有效積極反應與回復的過程。在實踐中，上級政府評估主體應通過第三方向參與評估的公民展示績效評估結果，公布改進方案，并及時向公民反饋改進工作的相關情況，以加強與公民之間的聯系；最后，要建立評估申訴制度。一方面，被評估政府對評估結果或其他不認同的地方可以向上級評估政府提出申訴，以保障被評估政府的正當合理權利，確保評估結果的客觀性。另一方面，第三方評估機構和公民對評估過程、評估結果以及得到的信息反饋有異議時，可以向人大這一權威機關進行申訴，以確保自身評估參與權利的實現。

（三）實現信息資源的共享

信息是評估與決策的基礎與前提，也是公民與第三方評估的有效依據，實現政府住房保障工作相關信息資源的共享，是公民與第三方參與評估的前提與保障。政府部門應發展電子政務，提高在住房保障領域公共行政的透明度，逐步建立一套“住房保障政府績效評估信息系統”。此信息系統應該包括以下幾個方面：①系統能夠讓社會公眾和社會評估組織了解住房保障工作各個方面的資料、信息與數據；②公眾和社會評估組織能夠通過這一系統全面、及時地了解政府在住房保障方面的政策，了解政府及其公務人員的行為；③系統能夠提供政府建設與供給保障性住房的實施過程以及結果的相關數據、之前開展評估工作的資料以及有關部門的統計指標和數據；系統應當建立有效的評估信息傳遞與反饋網絡，能夠將評估結果反饋給相關部門，從而發揮績效評估的導向性作用。這種“住房保障政府績效評估信息系統”可以實現政府與公眾和第三方評估組織的良好交流與溝通，使得他們能夠有效參與住房保障政府績效評估工作。

總之，為了加強對地方政府住房保障政策執行力度的約束和監督，就要對其在住房保障工作方面的各項行為活動進行績效評估，以增強其責任意識，防止角色錯位。而要做到準確、科學地實施住房保障政府績效評估，就不能由某單一評估主體實施評估，必須構建一個由政府、公民與第三方共同組成的多元評估主體模式，并通過一系列保障措施建立和諧、穩定的多元評估主體關系，實現政府在住房保障領域有序與高效的治理與服務局面。

參考文獻：

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[2]史順良.高等學校管理人員績效考核研究[D].南京：南京理工大學，2007.

[3]文英平，孫健.多元主體的政府績效評估重構探究[J].中共南京市委黨校學報，2011，（1）.

[責任編輯：張亞茹]