城管污名化的形成機制與去污名化對策研究

謝和平　田曉紅

摘 要：有效的城市管理是促進城市良性發展的基本保障，城管人員在其中扮演著重要角色，但近年來城管污名化現象卻對城市管理的效度產生了較大的負面影響。本文基于對武漢市主城區的實地調研，分析了城管污名化的表現及形成機制。提出城管去污名化，應從建立健全“政府—城管—群眾”的良性互動機制，打造先進的城市管理文化，規范社會環境及群眾參與、理性支持方面入手，以提高政府及城管公信力，推動城市的改革與和諧發展。

關鍵詞：城管污名化；形成機制；去污名化；和諧發展

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）07-0018-04

污名（stigma）是社會對某些個體或群體的貶低性、侮辱性的標簽，它使個體或群體擁有了（或被相信擁有）某些被貶抑的屬性和特質，這些屬性或特質不僅使被污名者產生自我貶損心理，亦導致了社會對其歧視和不公正的待遇，[1]是一個靜態的概念。污名化（stigmatization）則是指一個群體被貼上污名標簽的過程，它是一個動態的概念。[2]近些年來，污名化的研究領域雖整體上拓寬了，但城管污名化現象卻并未得到研究者的足夠重視，只有少數學者有所涉及，如季興帥（2012）基于《華商網》的定量分析探討了網絡媒介對城管形象報道的污名化；石潔（2011）則從污名角度探討了城管執法的困境與出路。城市的可持續發展需要一批從事城市管理工作人員的努力付出，城管則扮演著這一角色。而受內外因素的交互影響，城管目前在群眾心中的整體形象不佳，甚至存在污名傾向，這對于正處在城鎮化進程加快過程中的中國社會來說是一大障礙。因此，探尋城管污名化的形成機制，提出城管去污名化的合理對策，對社會主義和諧社會的構建具有重要意義。

一、城管污名化的表現

我國正處于社會轉型和改革發展的關鍵時期，各類社會矛盾凸現，城管特別是執法城管一定程度上成為矛盾的聚焦點。作為擁有行政執法權的“強勢群體”，城管在面對形象危機和執法困境的同時，也承受著種種特殊的污名。[3]334

1.印象偏差。提及城管，許多人的第一反應就是“土匪”、“強盜”，“城管到哪兒，哪兒就準沒好事兒發生”，把他們同“野蠻”、“暴力”等詞語聯系在一起，頭腦中的畫面便是“城管攆著小商小販”的場景。鑒于商販與城管關系的特殊性，我們將群眾分為商販和除商販外的普通市民。根據我們對武漢市主城區城管工作相關情況的調研，從普通市民與商販的對比來看，47.1%的普通市民對武漢城管的印象較好，少于商販61.2%的比例；相對地，只有18.5%的商販對武漢城管的總體評價比較低，普通市民則占到了三成多。這表明和普通市民相比，商販對城管的總體評價相對較好。而群眾中51.8%的人對城管的評價較好，但仍然有近半數市民對城管并不看好，且近三成市民明確表示對城管印象偏差，甚至部分人對城管存在一定程度的偏見。商販與城管的直接接觸相對普通市民更多，對城管的最新動態及城管執法方式等方面的變化有更多的直觀體驗，而普通市民因缺乏與城管的直接性接觸而對城管的態度更新相對滯后，對城管的印象多停留在以前的層面上。2011年以來的武漢城管改革雖初見成效，人們對城管的態度尤其是在商販心中的形象有所改觀，但畢竟成就有限。

2.接近恐懼。接近恐懼指一方不敢接近另一方，當接近時，會產生恐懼及一些伴隨心理。在認知方面，群眾對武漢城管的印象不太理想，表現在情感上則是：與城管接觸，感到恐懼、焦慮，有時也伴隨著厭惡、氣憤等心理。調查顯示，38.1%的人與城管接觸時感到焦慮不安，害怕和城管打交道；明確表示并不焦慮的市民只占近兩成。普通市民中存在接觸焦慮的占38.9%，不焦慮的占21.8%；商販中則分別是36.9%和28.2%。恐懼、焦慮、氣憤等心理導致的結果之一就是群眾不愿意和城管有過多接觸。42.0%的群眾在與城管接觸時選擇盡量避免，只有23.8%表示不會避免。而41.7%的普通市民在生活中會選擇盡量避免和城管人員打交道，商販中則占42.7%。在表示并不避免與城管接觸的人中，商販的人數比例17.5%少于普通市民的26.9%。不管是普通市民還是商販，多數人會盡量避免和城管接觸，即存在一定程度的接近恐懼心理，而商販則更不愿意和城管打交道。此外，結合認知和情感兩方面的表現來看，普通市民和商販存在認知情感失調的傾向。商販目前對城管的印象比普通市民要好，但是與其接觸卻不愿意，相對來說更焦慮恐懼；普通市民則與商販相反。這表明其認知與情感更新并不同步。目前武漢城管所做的工作使得群眾在認知上的態度有所改變，但是在情感上卻起色不大，人們在情感上還是排斥城管。

3.消極參與。認知與情感決定著人們對事情的感受方式，也對人們的行為或行為傾向產生比較重要的作用。群眾在認知和情感上的情況并不樂觀，那么在行為上自然也極有可能會是消極的。群眾對城管工作的消極行為主要體現在消極參與、辱罵、暴力抗法（少數情況）等方面。以武漢群眾城管改革參與意愿為例。33.1%的市民表示積極參與城管改革，36.1%的群眾態度消極。無論是普通市民還是商販，盡管有很多人表示愿意積極參與城管改革，但是明確表示不愿意的人也不在少數，其中普通市民中更是占到39.0%，持無所謂態度的也超過3成。這說明武漢城管改革群眾參與度并不是特別高，參與意識較低。城市管理不只是城管部門的責任，它需要全市人民的共同努力。群眾熱情不高，積極性不夠，意識低下，對政府政策的宣傳效力、城市管理的效率以及市民自身的日常生活等等都將產生很大的影響，從而影響城管改革的進程及城市的長足發展。

4.自我污名。自我污名（selfstigma）指當人們內化公眾污名時產生的自尊和自我效能感的喪失，是受污名群體成員將污名化態度指向自己而產生的反應，又可稱為內化的污名（internalized stigma）或感知到的污名。[4]在城管人員內部也存在自我污名的現象。對城管而言，具體表現之一就是城管自身對其職業的認可度。43.1%的城管人員表示愿意繼續從事城管工作，但是仍然有45.1%的人表示如果有其他機會就不會再繼續當城管。部分城管人員認為，“從事城管工作是迫于無奈”，“城管目前處于吃力不討好的境況”，“‘城管是個敏感的話題”。調查還顯示，大多數人不同意（繼續）當城管，普通市民比例最高，商販次之，城管最少；同意（繼續）當城管的人數比例則相反。這些都說明不僅群眾對城管身份認同度不高，就連城管自身也對其工作不太認可，對城管身份有一定的抵觸情緒，出現了城管自我污名，影響了其工作的積極性及效率，不利于城市管理工作的健康展開。

二、城管污名化的形成機制

污名這一概念不僅向大家闡釋了消極刻板印象或歧視發生的形成機制，其實也介紹了污名的過程以及后果（以消極方面為主）。污名實際上包含了污名化（stigmatization）、承受污名者（stigmatized person）和施加污名者（stigmatizer），當一個負面的標簽出現并形成污名后，就區分出了承受污名和實施污名的兩類人。[5]污名化的形成并不是某一單一因素導致，它是多種因素共同作用的產物。根據Weiner及Mak等人的歸因理論以及管健提出的“身份污名產生機制與表征建構”，結合社會環境的影響，本文將污名化的形成放到社會大背景之中，從三個大的方面對污名化機制（見圖1）進行詮釋。其中，（1）內控性低導致實施污名者認為承受污名者應該為自己的行為負責，而且理應受到責備，進而產生公眾污名。承受污名者自身在一定程度上會產生自我認同，從而產生自我污名。（2）產生“定錨”。不熟悉事件產生后，在某些因素的共同影響下，實施污名者會產生某種特定的應對方式，經過多次類似的應對行為，便會產生“定錨”，遇到相似的事件或情境，其第一反應便是已經習慣的應對方式的再現。（3）社會環境（如網絡新聞媒體、群眾輿論等）的扭曲，在實施污名者中間產生了限制、渲染、引導等作用，影響其應對方式，并對公眾污名進行了強化。

由污名化的形成機制可知，城管污名化是多種因素綜合作用的效果。具體來說，存在著以下幾個方面的原因：

1.城管自身問題重重。根據Weiner等人提出的歸因理論對污名化的解釋，可控性是其中最為重要的一個維度。如果導致某些行為的原因不可控，那么人們就會對對方表示諒解，甚至會對其給予一定的幫助；如果某些行為的原因可控，人們對對方的情緒反應會變成憤怒，認為對方應該為自己的行為負責，所以會產生歧視。[6]對于城管自身法制建設滯后、執法手段單一、過分依賴強制手段、執法人員素質參差不齊等內部因素，在群眾看來，都是可以并且應該得到控制的，但是城管及相關部門卻沒有及時發現并解決問題，所以，城管應該為他們的低內控性所導致的某些消極甚至嚴重的后果負責。然而受主客觀因素的影響，這些問題并不能在短期內解決，因此廣大群眾認為城管為此而受到責備并不為過，進而產生了公眾污名。結合群眾對城管的普遍看法、城管內部的困境以及自身在工作生活中遇到的麻煩等，部分城管也會漸漸地認同他們目前所處的境況，出現自我污名。

2.群眾誤解不斷加深。人們對某一事件的應對方式反映了其對該事件的認知情況，同樣，對某事件如何認知也會影響其應對方式。對知頭知尾的熟悉事件，人們能更好地做出正確的判斷。但是，對于“知頭不知尾”或“知尾不知頭”甚至是“既不知頭也不知尾”的不熟悉事件，人們的判斷力更容易受到影響，出現知覺偏差。如2012年6月11日下午，山東棗莊城管隊員對某學校周邊的小攤點等違法擺攤現象進行清理時，遭到某攤主的阻撓。爭執過程中，攤主意外受傷，城管隊員立即與其協商送至醫院治療。此時，該中學部分學生見狀，產生誤解，誤以為城管打人，遂指責甚至暴打城管。另外，多數人存在同情和從眾等心理。同情是個體所具有的易于、愿意并能夠對他者處境、遭遇或情感狀態產生同感的心理狀態或態度傾向。[7]就生活和社會資源等方面來說，商販確實在一定程度上屬于弱勢群體，因而更容易獲得人們的同情和憐憫。而從眾就是社會個體改變自己的行為或者觀念，以保持與其所在群體的其他個體反應一致的現象。[8]許多人對待不熟悉事件，并沒有經過理性的思考，而是人云亦云。如有些人對城管并不了解，但就是固執地認為“城管太令人討厭了”，因為“網上都這么傳，大家也都是這么認為的”。這些都使得大家偏于走向更加貶低城管的方向。所以遇到與城管相沖突的事件，特別是不熟悉事件時，人們往往采取了消極的應對方式，加上其他因素的影響，久而久之，一種消極的思維定勢便醞釀而出，產生“定錨”，對城管的并不健全的認知覆蓋了某些事實，促進了公眾污名的發展。

3.媒體輿論推波助瀾。首先，互聯網已經是當代社會生活不可或缺的元素之一，它在給我們帶來巨大便利的同時，也讓我們陷入了麻煩的深淵，左右著我們對這個世界的看法。網絡讓社會開放了，但太開放反而成了禍水之源。良莠不齊的網絡信息讓大家很難辨認真假，某些“真實”消息經不起檢驗。然而，很多網絡信息，人們不會去驗證，懶得去驗證，甚至無從驗證。其次，新聞等媒體的宣傳對人們的認知也存在很大的影響力。如今的社會是一個信息的社會，新聞等媒體依附信息而生，而部分新聞媒體及媒體工作者心態不正，為吸引群眾眼球、博取點擊率等，不惜捏造事實，什么消極就報道什么。經過長期的環境扭曲，有些新聞人已經忘了令他們驕傲的根本價值了。[9]再次，群眾輿論也是較大的影響因素。對于城管的正面舉措，人們通常不太在意，而對負面消息卻“情有獨鐘”。一傳十，十傳百。許多人，特別是不了解城管相關工作的人，就會被迫植入“野蠻城管”的第一印象，造成更多群眾對城管更深的誤解，城管污名也不斷被強化。由于這幾大方面的限制、渲染和引導，使得社會環境出現扭曲，并正將人們從杠桿中央引向某個消極極端。

三、城管去污名化對策

污名在一定程度上加深了城管的執法困境，給城管個人和家庭都帶來了負面影響。[3]336而去除城管污名化，需要從多方面入手。

1.建立健全“政府—城管—群眾”的良性互動機制。城市的發展離不開所有市民的共同努力。在城鎮化進程加快的今天，我們應該樹立“全民城管”的思想，建立健全“政府-城管-群眾”的互動性機制。政府一方面應在統籌城市管理大局及充分把握城管與部分群眾矛盾的基礎上，對城管部門進行合理引導，既不能“全干預”，更不能“無干預”。另一方面，應積極轉變職能，建設服務型政府，并充分發揮其公共服務職能，為群眾生活提供相應保障。服務群眾是政府相關部門的義務之一。市民特別是底層群眾面臨著生活的種種壓力，應切實從人民群眾的利益出發為群眾提供盡可能多的生存發展空間，如完善社會公共設施，創造就業及再就業機會等。同時，政府部門還應為生活水平較低的群眾提供一定的保障措施，并鼓勵其自力更生。城管部門是城市管理的中堅力量，在維護市容市貌上發揮著重要的積極作用，同時也是聯系政府和群眾的紐帶之一。首先，城管部門應明確自身職責，不逾權，不逾矩，在政府部門賦予的權力范圍內行使執法權，積極向政府反映人民群眾的基本動向。其次，深入了解群眾的基本狀況，認真解讀群眾的生活及心理訴求，真正做到“懂群眾”，更好地服務群眾。作為城市的主人，廣大群眾應充分發揮其監督作用。一方面，市民應提高對政府及城管部門的關注度，積極參與到城市管理的隊伍中，從自身做起，從小事做起，時刻反思自己，努力配合政府和城管部門的積極城市管理舉措；另一方面，積極對政府及城管部門的相應措施給予反饋，并提出自己的意見與建議。

2.打造先進的城市管理文化。（1）加快轉變城市管理理念。首先，以“服務優先”替代“管控為先”。優秀的管理者不僅要學會管理的技巧，更要樹立“服務為先”的理念。管理得好不代表服務周到，管理只能治標，治本還得以人為本，即以服務人民為原則。其次，加快從“粗放管理”轉向“精細管理”。管理的精細化是目前城市管理的趨勢之一。所謂精細管理，就是在城市管理的過程中最大限度地減少管理所占用的資源和降低管理成本，強調管理的制度化、數量化、精確化，強調城市管理的執行力，如武漢“數字城管”的建立與試行便是城市管理精細化的體現之一。現存的管理體制多為形式主義、表面化、“差不多”等粗放式管理，實際上是一種短暫的管理模式，帶來了一系列的社會問題。再次，摒棄“消極管理”，宣揚“積極管理”。在管理上還存在的一個消極誤區是“哪兒出問題了就往哪兒管”，很少考慮將問題扼殺在搖籃里，治標不治本，問題矛盾日益突出。因此從長遠的利益考慮，應該摒棄目前“消極管理”的理念，樹立“積極管理”的思想。積極管理，就是要擁有一套貫穿始終的管理機制，即問題出現前積極預防，問題出現時積極應對，問題解決后積極復查。運用這樣一套集“預防于前”、“應對在中”和“復查墊后”于一體的管理機制和管理理念，做到三管齊下，才能提高城市管理效率。

（2）規范創新城市管理方式。對武漢市城管執法方式的調查顯示，商販中54.3%的人認為城管執法方式不合理，普通市民中則占到了70.4%。可見，多數人認為目前的城市管理方式需要進一步規范，管理方式的變革是民心所向。城市管理矛盾凸顯，原因之一是管理方式的非規范化。先進的管理方式需要繼續保持，對于不盡合理的方式，則需要逐步對其規范化、人性化，特別是執法城管在執法方式上需要做出必要的努力。首先，要建立健全城市管理法律法規。如今的社會是法制的社會，城市管理首先要做到有法可依。許多城市仍采用強制性的政策執行手段，缺乏一定的法律法規依據，帶來的后果之一便是遭到群眾的抵觸。其次，應以宣傳教育為主，“軟硬”兼施。政策執行手段運用得恰當與否直接關系到政策目標能否實現，關系到執行主體執行力的大小。[10]城管特別是執法城管與部分群眾的矛盾是人民內部的矛盾，而“人民內部的矛盾只能用民主的、說服教育的”方式進行處理，簡單粗暴的管理方式顯然與城市的和諧發展格格不入。但說服教育并不代表排除嚴格執法。對于少數故意滋事、屢勸不改的情況，在法律許可范圍內必須對其從嚴治理。姜明安認為，“利用行政指導，采取強硬措施的方式也不能忽視，否則城管行政執法的尊嚴就會受到影響”，“城管不是‘野孩子，該用行政強制措施時還是要用。遇到‘賴皮攤販占道影響交通，在其不聽勸說的情況下，就應該給予行政處罰，維護法律的尊嚴”。[11]在規范管理方式的基礎上，要學會創新。固有的規范化管理模式固然可以沿用，但管理方式的創新也會給城市注入鮮活的生命力。武漢市“眼神執法”便是文明執法、創新執法的體現之一，得到了許多市民的肯定。

（3）完善城管選拔與績效考評機制。城管人員是政府關于城市管理政策的具體實施者，什么樣的人來實施是城市管理效率的重要影響因素。因此，必須建立健全城管選拔與績效考核機制。科學的人才選拔機制將是第一道關卡。人才的選拔需要將素質考評擺放在重要位置，而除了現行的身體、文化等素質考評外，還需要將心理素質納入考評機制之中。目前心理素質并沒有得到相關城管部門的足夠重視，部分城管人員心理素質低下，一方面不利于自身的健康發展，同時也給城市管理帶來了許多問題。因此，強化包括心理素質在內的選拔機制有重要意義。第二道關卡便是良好的績效考評機制。建立科學的城管績效評價機制，在原有的考評指標體系中增加民眾及被執行對象對城管政策執行行為進行評價的相關內容指標，讓民眾參與對城管政策執行行為的監督和考核，[10]充分運用優勝劣汰的原則，對城管行為形成一定程度的約束力，將有利于提高管理體系的凈化力，優化城市管理機制。

3.規范社會環境。扭曲的社會環境是城管污名化的溫床，加強對媒體輿論的規范化引導對城管去污名化具有積極作用。如今，各類媒體包括網絡媒體、電視媒體、報紙媒體等對城管形象的報道都是保持一種總體的反面報道趨勢，幾乎所有媒體關注的焦點都集中在城管欺負無助可憐的社會底層商販、城管暴力執法、城管非法掠奪等方面，[12]這些都加劇了城管與民眾的矛盾，加深了城管污名化程度。針對這一現象，媒體應加強自我監督，引領正確的輿論導向，對于爭議較大、情況不明的新聞點，寧可少報道、晚報道，也絕不能瞎報道。同時建立以政府為主導，行業、社會監督為輔助的系統監督體系，對媒體形成一定外部壓力，避免被媒體情緒化。而作為新聞工作者，應該自覺提高自身職業素養，發揚敬業精神，培養道德修養，不虛報、不謊報，尊重客觀事實，絕不能為博受眾眼球而歪曲事實，誤導大眾。

4.群眾應積極接觸、理性支持。去除城管污名化需要群眾的積極配合。城市管理與百姓生活息息相關，群眾與城管的積極接觸是城管去污名化的有效方法之一。群眾有自己的難處，城管同樣也有自己的苦衷，作為普通市民，首先要做的是換位思考，站在城管的角度去了解城管，接觸城管，積極嘗試與城管部門溝通交流，當有困難有需要時，能夠主動找城管工作人員反映情況或求助。同時要積極參與城管問責，參加相應公眾聽證會，加入到城市管理決策的過程中，為城市管理獻計獻策；其次，群眾還應保持理智清醒的頭腦，對相關城市管理政策理性分析。對于城管的功勞，應該給予一定贊賞，而不能只看到“過”，卻忽略“功”，對整個城管隊伍全盤否定。只有學會積極接觸城管，理性支持城管工作，提高城市管理工作的參與度，城市的良性發展才有保障。

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[責任編輯：張亞茹]