構建農村基層黨組織科學工作機制的路徑選擇

殷煥舉　袁靜　李曉波

摘 要：提升農村基層黨組織工作機制的科學化水平是增強黨的執政能力、鞏固黨的領導地位、真正發揮黨在農村的戰斗堡壘作用的重要舉措。提高農村基層黨組織設置機制、隊伍建設機制、服務群眾機制、教育培訓機制和激勵保障機制的科學化水平，是提升農村基層黨組織工作機制科學化水平的基本途徑。其關鍵在于明確這五大機制在農村基層黨組織工作機制中的作用和功能定位，并解決好五大機制間的運轉銜接問題。

關鍵詞：農村；基層黨組織；工作機制；科學化

中圖分類號：D267 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）07-0041-04

黨的十八大指出：要進一步鞏固和加強黨的基層組織建設，夯實黨執政的組織基礎，充分發揮農村基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。這是黨的建設科學化對基層黨建工作提出的總體要求，為農村基層黨組織建設科學化指明了方向。要提高農村基層黨組織建設的科學化水平，就必須建立科學化的工作機制，為基層黨組織發揮作用提供載體和制度平臺。“科學的工作機制才能為提高黨的建設的科學化水平提供機制支撐，隨著我們黨執政內外條件的巨大變化，黨的傳統的工作機制已經顯得無法適應，有些方面更嚴重影響了黨的執政功能的發揮，這就迫切要求我們堅持黨的工作機制的改革創新。”[1]農村基層黨組織工作機制科學化是對基層黨建工作機制客觀規律進行探索提高的動態過程，科學化的最終目的是為了實現農村基層黨組織工作高效運行，真正發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。當前，要提高農村基層黨組織工作機制的科學化水平，應從組織設置機制、隊伍建設機制、服務群眾機制、教育培訓機制和激勵保障機制等五個方面著力。

一、科學的組織設置機制是農村基層黨組織工作機制科學化的前提

黨組織設置是黨實現有效領導的載體，是基層黨建工作的起點和基礎環節，也是基層黨組織工作機制實現高效運行的前提。要實現基層黨組織設置機制的科學化，就必須尊重基層黨組織結構設置的客觀規律，根據形勢變化的需要不斷調整基層黨組織結構設置的模式，“既不能落后于農村形勢發展的要求，又不能超越于形勢發展的要求；既不能盲目進行或朝令夕改，又不能一成不變或一勞永逸。”[2]隨著農村改革的深入和市場經濟的發展，各種傳統的經濟組織形式不斷變化，新經濟組織不斷出現，流動黨員迅速增加，按農村傳統村、組等行政分割方式設置基層黨組織的單一模式已經很難適應農村經濟社會多元化發展的需要，也給農村黨組織活動和黨員的教育管理帶來了諸多不便，影響了農村黨組織和黨員作用的發揮。當前，提高農村基層黨組織設置機制的科學化水平，在組織機構設置過程中需防止兩種傾向：一是盲目求新，不尊重黨建的客觀規律，組織結構的設置調整脫離當前農村經濟社會發展的實際；二是因循守舊，封閉僵化，缺乏改革創新的思維，使基層黨組織設置滯后于農村經濟社會發展的實際。

要實現農村基層黨組織設置機制的科學化，在組織設置調整的過程中必須遵循三個基本原則：第一，農村基層黨組織設置要有利于加強黨在農村的領導核心地位。農村基層黨組織是黨在農村全部工作的領導核心，也是確保農村各項事業取得成功的重要組織保障，農村基層黨組織的設置必須強化這種領導地位。如果基層黨組織設置的調整，降低了黨組織設置的覆蓋面，削弱了黨組織的控制力，抑制了黨組織領導作用的發揮，弱化了黨在農村的領導地位，那么這樣的設置就不符合農村基層黨組織設置科學化的基本要求。第二，農村基層黨組織設置要有利于發展農村社會生產力。調整優化農村基層黨組織設置，最終目的是為了解放和發展農村社會生產力，促進農村經濟社會的快速健康發展。要通過組織設置形式的變化，進一步調動各方面的積極性，實現農村經濟發展與基層黨組織建設的互促共贏。第三，農村基層黨組織設置要有利于加強基層黨組織同人民群眾的血肉聯系。走群眾路線是保證黨的事業興旺發達的一條基本經驗，農村基層黨組織處于農村一線末梢，與群眾直接相處，是黨與農民群眾聯系的橋梁和紐帶，基層黨組織設置要有利于保持黨同農民群眾密切聯系的政治優勢。

為此，應根據中共中央在《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出的要求，結合本地區經濟社會發展的實際進行設置。具體來說，一是打破地域限制，實行村村、村企、村居聯建模式。針對經濟發展不同步、不平衡的相鄰村，且彼此又有較強互補性的特點，推行村村聯建，建立村村聯合黨組織。針對村鎮企業規模大、經濟效益好、行政村多數黨員及青年進入村鎮企業工作的實際，實行村企聯合設置黨組織。這樣既能有效整合村企黨組織資源，協調企業與農戶的利益關系，又能夠拓寬基層黨組織工作領域和發展空間，促進農戶增收和企業發展。在村居聯建上，“由城鎮近郊村與社區共同建立黨組織，成立黨委或黨總支，統一領導村、居工作，著力解決城鎮化推進過程中，農村逐漸成為城區，而村黨組織的社區管理工作還相對薄弱的問題。”[2]二是適應農業產業化發展的需要，以產業鏈為紐帶建立產業型黨組織。“在目前農村涌現出的大批產業基地和行業協會基礎上，把分散在農村和城鎮的黨員，按產業分工組織起來，建立相應的產業黨組織，以順應農業專業化、產業化發展的需要。”[3]三是針對農村黨員流動性、多樣性、分散性的特點，設置流動黨員黨組織。構建以流入地黨組織為主，流出地與流入地黨組織密切配合、有機銜接、雙向互動、共同負責的黨員動態管理機制，以實現對流動農民黨員的管理。四是試行設立城鄉基層黨組織互幫互助機制。“以統籌城鄉協調發展為出發點，通過城市各單位基層黨組織與農村黨支部結對幫扶，積極有序地推進城鄉黨的基層組織建設協調發展。實現結對雙方黨建工作的整體水平的提高，形成組織共建、資源共享、優勢互補、共同發展的良好局面。”[3]

二、科學的隊伍建設機制是農村基層黨組織工作機制科學化的基礎

黨在農村的全部工作和任務歸根到底要靠廣大黨員干部來完成，只有切實加強黨組織隊伍建設才能真正發揮出農村基層黨組織戰斗堡壘作用，推動農村各項事業順利進行。提高農村基層黨組織隊伍建設機制的科學化水平應在以下三個方面著力：

第一，提高黨員干部選拔任用機制的科學化水平。要建立從干部的提名、考察、決定推薦、選舉到試用、任期、辭職、免職等一整套能上能下、能進能退的制度措施。一是要創新選拔理念。要根據黨“建設高素質基層黨組織帶頭人隊伍”的要求，創新人才選拔理念，放寬地域、行業、身份等提名限制條件，勇于將一批政治覺悟好、群眾威信高、致富能力強的農村黨員致富帶頭人選拔到基層黨組織領導干部隊伍中來。二是要完善選拔程序。進一步完善“兩推一選”、“公推直選”等選舉辦法，擴大差額選舉比例，拓寬群眾參與渠道，加強對選舉過程進行監督，增加干部考核環節，確保選舉質量。通過公開報名、資格審查、民意測評、依法直選、程序報批五個步驟，使當選干部能夠贏得黨員和群眾兩個大多數的支持，使得選舉能夠體現出選民的意愿，真正選舉出黨性觀念強、政治素質高、群眾威信高的黨員干部。特別是要選好村黨支部書記，堅持德才兼備和群眾公認原則，真正把具有創業創新能力、領導科學發展能力、帶領農民增收致富能力的黨員推選為基層黨組織書記，達到“選準一個支書，配強一個班子，帶好一支隊伍，致富一個村子”的效果。三是要拓寬選拔渠道。“改變傳統的從本鄉本土農民中培養選拔村干部的單一方式，按照農村改革發展對農村干部隊伍提出的新要求，擴大選人用人視野，拓寬選人渠道，打破地域、身份等界限，采取內舉、下派、外聘、回請等方式，注重從優秀大學畢業生、私營企業管理者、外出務工經商人員、回鄉青年以及退伍軍人中，推選想干事、會干事、干成事的優秀人才進入村黨支部，進一步優化農村干部隊伍結構。”[4]

第二，提高黨員后備干部培育機制的科學化水平。農村基層黨組織黨員后備干部建設是黨在農村各項事業興旺發達、后繼有人的重要保障，要確保黨員后備干部培育機制的科學化就必須在后備干部發展上重實效，在培育機制上求突破。黨員后備干部隊伍發展要特別注重在產業鏈上和能人堆里選后備人才，實施重點培育；注重在大學生和轉業軍人中選后備人才，實施定向培養，逐步建立一支數量充足、素質優良的基層黨組織后備干部隊伍，以實現農村基層黨組織隊伍建設的連續性和穩定性。在培育機制上要通過完善培育內容和方式，努力提高基層黨組織后備干部的理論水平和解決農村實際問題的能力，發揮后備干部在農村致富中的“引領”作用。構筑科學化的后備干部培育機制還要求在強化后備干部的實踐鍛煉上求突破，基層黨組織要努力為后備干部實踐鍛煉提供機會、創造平臺。應安排其參加村級組織的有關議事、決策會議，使后備干部逐步了解全村的總體情況以及基本的工作程序。要通過設置村委會主任助理、村級事務代理員、農技員等合適職位，對后備干部進行壓擔鍛煉，讓后備干部盡快熟悉并掌握農村工作方法，在實踐中增長知識、積累經驗。

第三，提高黨員干部隊伍保障機制的科學化水平。要實現農村基層黨組織隊伍建設的科學化，必須有一整套黨員干部隊伍的保障機制做保證，包括物質保障機制、教育培訓保障機制和考核評價機制等。基層黨組織要重視干部隊伍建設，正確認識干部隊伍建設與農村事業發展的關系，要將黨員干部隊伍建設的經費納入到財政預算，充分保障黨員干部隊伍建設的經費投入。要加強對黨員干部隊伍的教育培訓，不斷完善黨員干部教育內容，創新培訓方式，促使黨員干部教育培訓工作逐步向科學化、制度化、規范化方向發展，真正提高農村基層黨組織干部的文化素質和發展農村經濟的能力。還要建立農村黨員干部隊伍建設的考核評價機制，把農村基層黨組織干部隊伍建設納入到基層黨組織和書記工作的目標責任制中，完善考核評價體系，強化領導責任意識，增強制度供給的有效性，真正做到黨員干部隊伍建設領導有重視、經費有保障、考核有目標。

三、科學的服務群眾機制是農村基層黨組織工作機制科學化的關鍵

改革開放以來，隨著農村基層黨組織建設科學化水平的提高，人們對基層黨組織功能有了更清晰的認識，黨對農村工作的領導已經不再表現為對農村事務事無巨細的管理包辦上，而體現在對農村公共服務的供給方面。同時農村村民自治實施以來，村委會功能的充分發揮也倒逼著農村基層黨組織加快功能轉變的步伐，黨在農村的領導更多地體現為政治、思想和組織的領導，村中事務則交由基層黨組織領導下的村民委員會具體管理。黨的十八大明確指出農村基層黨組織要以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設，這為農村基層黨組織服務群眾機制科學化指明了方向。

第一，實現農村基層黨組織服務群眾機制的科學化必須強化農村基層黨組織服務群眾的功能。“服務群眾功能是指農村基層黨組織以群眾現實需求為中心，通過不同渠道利用不同載體，將抽象的組織關懷轉化為具體的服務供給，通過服務于農民以改善民生和滿足農民精神生活需求的能力。”[5]農村基層黨組織的領導作用只有體現在為農民群眾提供服務上，才能贏得群眾的真心擁護，增強執政合法性，發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。“充分實現農村基層黨組織服務功能的關鍵在于利用不同地域自身資源，優化黨組織內外環境，建立服務主體層次化、服務內容多樣化的整體服務體系。比如，當前農村基層黨組織服務群眾在實踐中已經形成三種模式：一是提供綜合服務模式；二是鎮黨委領導下的社會化服務模式；三是村黨組織領辦的專業組織有償服務模式。這正是不同區域和發展階段的黨組織面對不同實際，在實踐中得到的寶貴經驗。”[5]如果基層黨組織服務群眾的功能能夠制度化、常態化，那么黨的凝聚力和戰斗堡壘作用也會大大增強。

第二，實現農村基層黨組織服務群眾機制的科學化必須構筑黨組織服務載體。要不斷豐富基層黨組織服務群眾的工作載體，調動廣大黨員為群眾服務的積極性和主動性，拓寬黨員在農村政治、經濟和社會生活中發揮作用的途徑。“要在農村黨員干部中廣泛開展掛鉤聯系、扶貧幫困活動。使黨員的先進性在走進群眾、服務群眾中得以體現；要加強各種服務群眾的組織載體設置，如建立農村社會服務聯動網，開設農資服務部、莊稼醫院等服務網點等。要利用行業協會、專業協會、商會、經濟聯合會等，開展各項服務活動。”[6]

第三，實現農村基層黨組織服務群眾機制的科學化還要堅持對黨員設崗定責。“設崗定責，指農村黨組織為在村里或黨內沒有擔任職務的黨員提供崗位，規定責任，為群眾辦事。農村黨組織以組織的名義為黨員搭建服務群眾的平臺，通過組織壓力的形式，要求無職黨員履行黨員義務。”[7]設崗定責有利于探索黨員充分發揮能動作用的方式和途徑，為黨員設崗定責只是手段，目的是激發黨員服務群眾的積極性和主動性。黨員服務效果如何，群眾是否滿意，這些都需要通過構建服務反饋機制來進行反饋和評價。要探索建立一個廣泛吸收群眾參與，充分聽取群眾意見，接受群眾的評議和監督的服務體系，用制度來保證黨員服務群眾的穩定性和長期性，保證農村基層黨組織服務群眾的實效。

四、科學的教育培訓機制是農村基層黨組織工作機制科學化的重要途徑

基層黨組織教育培訓機制的科學化要求對農村黨員特別是農村黨員干部“要采取多種形式組織他們進行學習，接受培訓，不斷提高他們的思想政策水平、科學技術水平和組織領導能力，使他們能夠適應形勢發展的要求，在深化農村改革、發展農村經濟、帶領農民群眾走共同富裕的道路中發揮更大作用”。[8]具體而言，農村基層黨組織教育培訓機制的科學化包括教育培訓方式的科學化、教育培訓內容的科學化和教育培訓體系的科學化三個方面。

首先，教育培訓方式的科學化要求在農村黨員教育培訓過程中，要充分利用各種現代化的教育培訓工具，創新教育培訓手段，增強農村黨員培訓教育的實效。隨著農村社會的不斷發展，傳統的開大會、上大課、讀報紙、念文件的農村黨員教育培訓方式已經嚴重滯后于黨員自身發展的需要，效果極為有限。因而要創新農村黨員教育培訓方式，結合不同黨員群體的特點，本著實際、實用、實效的原則，加強針對性教育培訓。實現集中培訓和分散學習相結合，提高培訓質量；專題輔導與個人自學相結合，增強學習效果；理論學習與聯系實際相結合，實現學以致用。在教育培訓過程中還要充分利用現代化教育手段，大力提高黨員電化教育的利用效率，逐步擴大農村黨員干部現代遠程教育的覆蓋面，積極開發網絡教育陣地等。促進黨員教育培訓工作逐步向科學化、規范化、制度化方向發展。

其次，教育培訓內容的科學化要求教育培訓內容要結合農村工作特點，緊扣實際，要有利于把握農村工作重點，有利于提高農村黨員的生產技能，有利于增強農村黨員服務群眾的能力。教育培訓內容既要生動活潑又要有現實針對性，要落實黨內“三會一課”制度，加強農村黨員特別是農村黨員領導干部形勢政策、民主法制、勤政廉政、崗位技能、農村實用技術、農村工作方法等方面的教育和培訓，提高農村黨員干部發展經濟、依法辦事和解決實際問題的能力。“要根據黨員自身的特點和年齡、文化、從業狀況，堅持分類教育培訓，對在家黨員主要是教育引導他們在貫徹執行黨和國家的方針政策上，在遵紀守法、發揚社會主義新風尚等方面帶好頭、做好表率。對流動黨員主要進行組織紀律、法律法規、敬業奉獻教育。對年齡偏大的黨員主要是引導他們在日常生活中發揚光榮傳統和優良作風，起好傳、幫、帶作用。對年輕黨員主要是幫助他們掌握一技之長，增長致富本領，提高致富帶富能力。”[9]

再次，教育培訓體系的科學化還要求進一步調整和完善農村基層黨組織教育培訓體制。針對一些鄉鎮雖然有黨校，但沒有培訓能力，也沒有培訓任務，培訓資源浪費嚴重；縣級以上黨校對鄉鎮干部和村主要干部培訓較多，但對農村黨員的有效培訓不足，黨員教育出現“真空”的現狀，應調整培訓體制，“農村黨員和農民由鄉鎮培訓改為由縣級黨校直接培訓，地市黨校、行政學校創造條件培訓村級干部。省級黨委組織部門協調省市培訓機構承擔鄉村黨員和農民的培訓工作。”[10]

五、科學的激勵保障機制是農村基層黨組織工作機制科學化的保證

要保證農村基層黨組織工作機制顯實效，提高工作機制的科學化水平，就必須建立一套農村基層黨組織激勵保障機制，逐步提高農村基層黨組織工作機制運行的激勵保障能力。要實現農村基層黨組織激勵保障機制的科學化，必須從激勵機制的科學化和保障機制的科學化兩方面入手。

首先，激勵機制的科學化是實現農村基層黨組織工作機制科學化的重要舉措。激勵是調動行為主體能動性和積極性的有效手段。當前農村正處于深化改革、矛盾凸顯的社會轉型期，農村傳統社會結構、社會管理發生劇烈變化，基層黨組織領導農村工作的方式方法發生改變，給基層農村黨員干部開展農村工作增加了很大難度，如何激勵激發農村黨員干部干事創業的工作熱情是當前農村工作面臨的一項緊迫任務。有鑒于此，必須建立科學化的激勵機制，使激勵方式既富有時代特征，又與淳樸鄉風結合起來。精神激勵和物質激勵結合起來，才能達到激勵的目的。一是建立責任激勵機制。落實基層黨組織工作責任制，提高黨員干部工作責任感；二是健全政治激勵機制。拓展基層干部特別是村級黨員干部政治發展空間，對農村優秀年輕黨員要根據工作需要及時補充到村級黨支部隊伍中，將特別優秀的基層黨員干部選拔為鄉鎮機關公務員或鄉鎮事業單位工作人員，并在各級人大代表、政協委員的選舉中優先推薦。三是建立考評激勵機制。建立定目標、定責任、定考核的目標管理體系，通過自我評價、群眾評議、組織考核，將“三評”結果記入檔案，并與獎懲和報酬掛鉤。四是建立物質激勵機制。對于在基層黨組織建設中表現突出的組織和個人通過給予基層黨建活動經費等辦法予以物質獎勵，不斷提高農村基層黨員干部的經濟待遇，充分調動他們干事創業的積極性。

其次，農村基層黨組織保障機制關系到農村基層黨組織的工作效果和功能實現，科學化的保障機制是實現農村基層黨組織工作機制科學化的重要保證。基層黨組織保障機制的科學化具體可以從三個方面著手加強：一是建立農村基層黨建工作經費保障制度。適當提高農村基層黨費的留存比例，根據人口數量、面積大小和工作基礎、經濟狀況，分類預算鄉村兩級的黨建工作經費，實行本級自籌與上級補貼相結合的辦法予以保障。對一些自然條件差、集體經濟薄弱的村，黨建工作經費應納入上級財政轉移支付。充分保障農村基層黨組織陣地建設，抓好基層黨組織活動場所規范化建設，不斷改善活動場所條件，為黨員提供學習、參政、議事平臺，為農村基層黨組織凝聚黨心、服務黨員和群眾提供陣地保障。二是建立農村基層黨員特別是基層黨組織書記工資和福利保障制度。要保障基層黨員干部工資報酬和福利待遇按時足額發放，加大從黨費中支付基層黨員干部的補貼力度，建立基層黨員干部工資補貼正常增長機制，逐步建立健全基層黨員干部醫療保險、養老保險和離職保障制度及農村困難黨員扶貧幫扶制度。三是建立財政專項資金扶持發展農村集體經濟的制度。農村基層黨組織激勵保障機制的建立必須要有堅實的物質基礎作保障，要增強農村自身的“造血”功能，發展和壯大農村集體經濟是關鍵。發展和壯大農村集體經濟是建立健全農村基層黨組織工作機制，提高基層黨組織凝聚力和號召力的重要保證，也是解決農村基層組織建設中的各種矛盾和問題的關鍵所在。[11]要強化集體資產的管理和經營，組織好生產服務，搞好資源開發，不斷健全農村集體經濟組織，扶持各類新型合作經濟組織，完善農業社會化服務體系。省級財政每年應安排專項資金，用于扶持落后鄉村發展農村集體經濟，奠定基層農村黨組織建設的物質基礎。

上述農村基層黨組織工作機制的五大組成部分之間是相互聯系、相互促進、相互補充、不可分割的有機整體，它們不是孤立的存在，而是在高效運轉和有效銜接的過程中不斷完善自身的運行機能，共同推動著農村基層黨組織工作機制的科學化進程。農村基層黨組織工作機制科學化是農村基層黨建工作的未來方向，也是提高基層黨組織建設科學化水平的關鍵環節。加強對農村基層黨組織工作機制科學化研究，對于提高基層黨組織建設的科學化水平具有重要的現實意義。

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[責任編輯：閆生金]