電視對外傳播要注重境外法律法規(guī)

李宇

我國從上世紀50年代開始發(fā)展電視對外傳播事業(yè) ，1992年開播了第一個國際衛(wèi)星頻道CCTV-4。2009年到現(xiàn)在，我國電視對外傳播正邁入規(guī)模化、國際化的發(fā)展階段。值得關注的是，我國電視對外傳播關于境外法律法規(guī)的研究還比較薄弱，業(yè)界還未就此啟動系統(tǒng)、深入的研究，學界關于該領域的研究成果也鮮見于論著或刊物。

預先做好海外法律法規(guī)研究、市場研究、技術研究等方面的調查工作至關重要。具體而言，目前要重點關注和系統(tǒng)掌握節(jié)目引進、節(jié)目內(nèi)容和電視廣告方面的法律法規(guī)以及相關政策。

一、與節(jié)目引進相關的法律法規(guī)

不同國家有不同的節(jié)目引進規(guī)定，這主要與政府的文化政策、外交政策以及族裔政策等方面相關。為了對抗美國文化，委內(nèi)瑞拉政府在2011年規(guī)定，有線電視頻道中播出的內(nèi)容最少有70%是由本國制作的。加拿大因為受到美國文化的威脅，嚴格控制外來電視節(jié)目的引進。不過，加拿大廣播電視及電訊委員會（簡稱CRTC） 從2005年開始逐漸改變過去保護本國文化和本土廣電產(chǎn)業(yè)的政策，其中重要的內(nèi)容就是陸續(xù)批準國外電視頻道的進入。就整頻道引進和播出而言，在亞太地區(qū)，澳大利亞和日本對于外國衛(wèi)星頻道實行“天空開放”，沒有頒布限制國民收看境外衛(wèi)星電視頻道的法律法規(guī)。馬來西亞和伊朗等國則頒布法規(guī)，禁止國民接收境外衛(wèi)星頻道。中國香港采取控制性的開放政策，允許個人接收境外頻道，但禁止通過有線電視進行轉播。①《韓國2000年廣電法案》規(guī)定：分配給外國頻道的頻道數(shù)量不能超過總頻道數(shù)量的10%（經(jīng)濟特區(qū)為20%）。據(jù)此，電信和衛(wèi)星載波可用頻道的能力范圍是從4到8（經(jīng)濟特區(qū)是從8到16）。就節(jié)目內(nèi)容的引進而言，韓國政府原來規(guī)定，在一個頻道播出的節(jié)目內(nèi)容中，從一個國家引進的節(jié)目在這個頻道中整體節(jié)目中的最高比例為60%，目前將這一比例抬高到了80%。

歐洲傳媒立法歷史較為悠久，法律體系相對完善和全面。歐洲是我國目前電視對外傳播的重點，關于頻道準入方面的法律法規(guī)值得深入研究。1984年，當時的歐洲委員會發(fā)表了《無國界電視》綠皮書，正式開始建設統(tǒng)一的法律體系。經(jīng)過近三十年發(fā)展，《無國界電視指導原則》、《歐洲跨國廣播電視協(xié)議》、《關于調整衛(wèi)星廣播及有線系統(tǒng)轉播中著作權及相關諸權處置規(guī)則的指導原則》、《鄰接權宣言》、《關于跨國衛(wèi)星廣播中著作權及鄰接權諸問題的歐洲協(xié)議》、《關于無國界電視廣播的理事會指導原則》、《關于跨國電視廣播的歐洲協(xié)約》等構成了比較完整的歐洲跨國廣播電視的法律框架。② 整體而言，歐盟對于非歐盟國家衛(wèi)星頻道的播出沒有限制，但對于節(jié)目引進有著嚴格的要求。具體內(nèi)容包括：第一，要求成員國確保廣播電視機構為“歐洲作品”預留出大部分播出時間。該條款旨在確保50%或50%以上的播出時間免受國外（非歐盟國家）節(jié)目的競爭。第二，實施了旨在鼓勵歐洲電視劇節(jié)目制作的配額制，要求廣播電視機構將其播出時間的10%乃至更高的比例，或將其節(jié)目預算的10%預留給“獨立廣播電視機構”的制作者創(chuàng)作歐洲作品。到1993年底，所有歐洲成員國都已經(jīng)通過了這項立法。這個《指導原則》后來經(jīng)過不斷修訂，到1997年通過了其修正案。③ 很多歐洲國家在歐盟傳媒法律法規(guī)的基礎上，就節(jié)目引進又增加了一些條款，這也是應對美國電視節(jié)目大舉占領歐洲市場的重要策略。根據(jù)烏克蘭國家電視與廣播委員會規(guī)定，所有在烏克蘭播出的境外節(jié)目從2006年開始都要增加烏克蘭語的配音。根據(jù)芬蘭相關規(guī)定，芬蘭電視播出機構每天播出的節(jié)目中，50%的內(nèi)容必須是歐盟制作的，10%以上的內(nèi)容必須來自歐盟獨立制片公司。根據(jù)2005年馬其頓《廣播法》，馬其頓國家電視臺在黃金時間播出的節(jié)目必須以本國節(jié)目為主，比例不得低于40%。另外，該法規(guī)定，馬其頓國家電視臺全年60%以上的節(jié)目必須是歐盟國家制作的。保加利亞法律規(guī)定，本國節(jié)目在公共電視臺全天播出的節(jié)目中的比例要高于60%。根據(jù)希臘相關法規(guī)，希臘所有電視臺必須用25%的時間播出希臘語節(jié)目，新聞、體育賽事和游戲類等節(jié)目類型之外的節(jié)目必須主要由歐盟傳媒機構制作。

二、與節(jié)目內(nèi)容相關的法規(guī)

不同的國家對于媒體內(nèi)容有著不同的規(guī)定。正因為如此，有關傳播法律和政策的研究在很大程度上是因國家而異，需要具體問題具體分析，難以一概而論。

各國政府對于傳播內(nèi)容的監(jiān)管主要的焦點是言論自由、淫穢、暴力、犯罪、種族、廣告以及性別等方面。不同的國家對于這些焦點問題有著不同的政策和法規(guī)。例如，美國對于言論自由的態(tài)度非常堅決，而英國則沒有一部成文的憲法來規(guī)定政府和人民各自的責任與權利，所以英國演變成了一些評論家所說的今天世界上最為“守口如瓶”的“民主”國家之一。德國的憲法體系，即基本法，確立了包括言論自由在內(nèi)的許多個人權利，但“與個人自由本身相比，法律的宗旨享有更高的地位”。愛爾蘭憲法具體規(guī)定，個人和新聞界兩者的自由言論都是有限的，“煽動性的”言論和“破壞公共秩序”的言論應當受到懲罰和控制，政府還雇傭了官方的審查人員。④

各國政府對于媒體上淫穢內(nèi)容的管制態(tài)度，更加清晰地體現(xiàn)出不同國家對于媒體監(jiān)管在內(nèi)容和觀念上的差異性。美國在淫穢問題上的立場一直非常含糊，對于媒體內(nèi)容的監(jiān)管缺乏法律層面的保證。1957年，美國最高法院才開始在法律上界定“淫穢”的含義，其后花了16年時間，結果卻發(fā)現(xiàn)無法這樣做，最終只得為各州提供一些籠統(tǒng)的指導方針。1997年，美國最高法院以違憲為由，廢除了美國國會所通過的《傳播體面法案》。此后，行政當局甚至放松了為監(jiān)視因特網(wǎng)上的色情內(nèi)容而做出的努力，而是支持采用軟件過濾器來保護兒童免于接觸到因特網(wǎng)的不雅內(nèi)容。1999年國會通過的并由時任總統(tǒng)克林頓簽署的、以圖矯正《傳播體面法案》缺陷的法律——《兒童上網(wǎng)保護法案》，也在一項聯(lián)邦地區(qū)法院裁決中，被宣布為違憲。而且，這項裁決得到了第九巡回上訴法院的維護。英國在淫穢問題上采取了比較放縱的法律立場，根據(jù)可能會獲得該素材的人的類型來界定淫穢。英國1959年的《淫穢刊物法案》規(guī)定，如果一位觀看者很可能會由于這種素材而墮落和腐敗，該素材就符合淫穢作品的標準。因此，該法律主要目的是保護兒童，而僅限于向成人提供的圖像色情素材則并不一定被看作淫穢。瑞典和荷蘭實際上沒有任何限制淫穢作品的法律。這兩個國家還都擁有龐大的色情文化產(chǎn)業(yè)。丹麥的情況也是如此，成年人對色情文藝作品的消費完全不受阻礙。⑤

雖然不同國家對于境外媒體的傳播內(nèi)容的規(guī)定有所差異，但是各國對于國際大眾傳播應該遵循的原則存在一些共識，這也是國際傳播法的基本要點：傳播媒介不能用于侵略戰(zhàn)爭；不能用于干涉他國內(nèi)政；不得散布種族優(yōu)越、種族仇恨的思想或煽動種族歧視言論；不得直接或公開煽動滅絕某一民族、種族、部落或宗教團體；不得傳播歧視婦女的信息；不得傳播宗教歧視和信仰歧視的信息；傳播媒介應在向公眾進行和平教育和提高和平意識方面發(fā)揮積極作用等。⑥

三、與電視廣告相關的法規(guī)

我國很多對外電視頻道都播出廣告，而廣告也是很多國家電視法規(guī)的重要內(nèi)容之一，其中主要涉及廣告的播出總量、播出位置、播出時間和內(nèi)容等。根據(jù)印度法律，印度電視每小時最多可以播出10分鐘廣告。一些歐洲國家對于廣告的播出位置進行了規(guī)定，也就是規(guī)定廣告允許播出的時間點。例如，根據(jù)瑞士傳媒法規(guī)的規(guī)定，電視臺不得在長度不足45分鐘的電影中插播廣告，也不得在長度不足30分鐘的紀錄片、新聞、宗教以及政治類節(jié)目中加播廣告，其他類型的節(jié)目則要長于20分鐘才可以加播廣告。烏克蘭相關法規(guī)規(guī)定，在長度不足42分鐘的影視劇中不得加播任何廣告，長度在70-90分鐘的影視劇中最多可以插播兩次廣告。兒童節(jié)目和新聞節(jié)目中不得插播任何商業(yè)廣告。根據(jù)荷蘭傳媒法規(guī)的規(guī)定，電視臺在播出電影的時候，前45分鐘不得加播廣告。在挪威，長度超過45分鐘的節(jié)目才可以播出廣告，而且在前20分鐘的節(jié)目時間中不得插播廣告。

有一些國家還規(guī)定了每天廣告播出的時間區(qū)間以及相關播出時間段內(nèi)的廣告時長。例如，法國政府于2009年1月規(guī)定，禁止公共電視在20：00到次日6：00之間播出廣告。保加利亞規(guī)定，公共電視臺臺每天在黃金時段（19：00-22：00）只能播出5分鐘廣告，全天只能播出15分鐘廣告。根據(jù)馬其頓《廣播法》的規(guī)定，馬其頓國家廣播電視臺不得在17：00-21：00之間播出商業(yè)廣告。在其他時段，每小時的廣告播出量不得超過4分12秒。

就廣告內(nèi)容而言，煙草、酒類廣告是各國普遍關注的重點。印度法律規(guī)定，公共電視臺不得播出煙草和酒類廣告，衛(wèi)星頻道不受此限制，且這類廣告占到了營業(yè)收入的35%。羅馬尼亞禁止播出煙草廣告，禁止電視臺播出政治廣告，除非是在大選期間。根據(jù)荷蘭法律規(guī)定，電視臺的酒類廣告從2009年開始只能在晚上21點后播出。烏克蘭政府從2009年1月開始，禁止電視播出任何煙酒產(chǎn)品的廣告。

四、與傳媒運營相關的法規(guī)

不同國家對于外資準入有著不同的標準，這主要與相關國家的傳媒政策和市場環(huán)境有關。

以亞洲國家為例，土耳其傳媒法律規(guī)定，任何一家外國投資者不能在一家土耳其媒體中持股超過25%。阿曼政府為了吸引私人投資和境外資本進入傳媒領域，放松了對傳媒投資的控制。目前，外資在阿曼傳媒合資企業(yè)中的最高持股比例是70%，未來有可能達到100%。韓國因為與美國簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定，不得不向外資開放媒體領域。目前，外資在韓國多系統(tǒng)運營商的持股比例可以達到100%，而此前外資最高持股比例為49%。泰國政府對傳媒資本背景有著嚴格的規(guī)定，外國投資者在媒體中所持股份不得超過15%，個人投資者的股份不得超過5%。新加坡對于外資進入傳媒領域有著嚴格的規(guī)定。根據(jù)新加坡法律，外資在新加坡播出機構中最多可以持股49%。此外，如果傳媒機構聘請非新加坡國籍的人士擔任首席執(zhí)行官等高級管理職位，必須得到新加坡媒介發(fā)展機構的批準。此外，媒體公司的合并等事宜也必須獲得新加坡媒介發(fā)展機構的同意。根據(jù)印度尼西亞的法律，外資在地方傳媒公司占據(jù)的股份份額最多不能超過20%。根據(jù)巴基斯坦相關規(guī)定，外資在巴基斯坦傳媒公司中持股的最高比例為49%。但近年來為了吸引外資，政府對于這一比例的控制有所松動。

對于歐盟國家而言，外資準入的法規(guī)必須符合歐盟法律的要求。法國規(guī)定所有歐盟投資者在法國擁有任何私營頻道的股份不得超過25%。非歐洲成員國或歐盟成員的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織，不能直接或間接擁有20%以上的股份，也不能直接或間接擁有被批準用法語播出的地面電視或廣播節(jié)目。非歐盟成員不允許在有線電視機構中擁有絕大部分股權。⑦ 波蘭于1999年10月放開了對電視機構所有權的限制，以滿足歐盟對成員國的要求。根據(jù)波蘭傳媒法規(guī)，擁有地面廣播許可證的外國投資者最高持有電視公司49%的股份。在采用歐盟標準以前，外國投資者的可持股份被限制在35%以下。⑧ 根據(jù)塞浦路斯法律，外資公司的最高持股比例是10%。從2007年開始，塞爾維亞開始在傳媒領域推行私有化。根據(jù)塞爾維亞法律，外資可以在電視臺中持股的最高比例是49%。另外阿爾巴尼亞和馬其頓等國家則采取市場完全開放政策，對于外資準入沒有任何限制。

在大洋洲，新西蘭政府在1991年取消了對電視行業(yè)外方持股人跨國經(jīng)營所有權的限制，這不僅為當時已經(jīng)進入新西蘭傳媒市場的默多克解除了束縛，也為其他媒體機構進入新西蘭提供了方便。相比之下，澳大利亞對于外國公民或法人投資現(xiàn)有廣播服務企業(yè)或建立新的廣播服務企業(yè)仍有較為嚴格的規(guī)定。根據(jù)澳大利亞《1992廣播服務業(yè)法案》規(guī)定：（1）外國投資者在商業(yè)電視廣播領域內(nèi)的投資份額會被繼續(xù)限制在個人股不能超過公司股份的15%，外國股份在總數(shù)上不能超過公司股份的20%。外國自然人或法人不具備獲得進行商業(yè)電視廣播許可的資格，外國人數(shù)量不能超過董事會成員數(shù)量的20%。（2）對于所有注冊登記的電視廣播服務許可證，外資股份中個人所占股份不得超過公司股份的20%，所有外資個人股份之和不得超過公司股份的35%。⑨（作者供圖）

（本文系國家社科基金重點項目“多語種國際頻道的傳播策略和影響力研究”研究成果，項目批號為11AXW002。）

「注釋」

①郭鎮(zhèn)之主編：《全球化與文化間傳播》，北京：北京廣播學院出版社2004年版，第88頁。

②郭鎮(zhèn)之：《電視傳播史》，北京：北京師范大學出版社2000年版，第333頁。

③馮益謙：《涉外文化管理》，華南理工大學出版社2006年版，第146頁。

④[美]葉海亞·R·.伽摩利帕編著，尹宏毅主譯：《全球傳播》，北京：清華大學出版社2008年版，第65～66頁。

⑤[美]葉海亞·R·伽摩利帕編著，尹宏毅主譯：《全球傳播》，北京：清華大學出版社2008年版，第67～73頁。

⑥關世杰：《國際傳播學》，北京：北京大學出版社2004年版，第468～473頁。

⑦明安香：《全球傳播格局》，北京：社會科學文獻出版社2006年版，第333頁。

⑧[美]門羅·E.普萊斯：《媒介與主權：全球信息革命及其對國家權力的挑戰(zhàn)》，麻爭旗等譯，北京：中國傳媒大學出版社2008年版，第111頁。

⑨黎斌：《國際電視前沿聚焦》，北京：中國傳媒大學出版社2007年版，第140頁。