加強房屋征收檔案管理 確保守住18億畝耕地紅線

李長國

摘要：守住全國耕地不少于18億畝這條紅線說起來容易，做起來很難，需要有關部門通力合作，采取得力措施，不斷加大工作力度才能實現。房屋征收檔案管理與18億畝耕地紅線之間有哪些聯系，做好房屋征收檔案管理工作對于確保守住全國耕地不少于18億畝這條紅線具有哪些現實意義和深遠影響值得研究。

關鍵詞：中國耕地現狀；房屋征收檔案管理；18億畝耕地紅線

“節約集約用地，不僅關系當前經濟社會發展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基。在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。”這是前任總理溫家寶同志在2007年《政府工作報告》中的一段話。守住全國耕地不少于18億畝這條紅線說起來容易，做起來很難，需要有關部門通力合作，采取得力措施，不斷加大工作力度才能實現。房屋征收檔案管理與18億畝耕地紅線之間有哪些聯系，做好房屋征收檔案管理工作對于確保守住全國耕地不少于18億畝這條紅線具有哪些現實意義和深遠歷史意義，值得研究。

房屋征收檔案管理工作看起來簡單，其實真正做起來很難。把檔案資料歸檔立卷保存起來很簡單，但是如何對檔案資料加以整理分析并對房地產開發檔案涉及的土地來源及城市周邊耕地占用情況進行統計分析對耕地保護工作具有重大意義。

一、中國耕地現狀

地球的陸地面積大約為1.48億平方公里，每平方公里等于1500畝，1.48億平方公里相當于2220億畝，其中可耕地面積大約3100萬平方公里，相當于465億畝。中國耕地面積世界排名第四，僅次于美國、俄羅斯和印度。但由于我國人口眾多，人均耕地面積僅為1.4畝，世界排名在126位以后，不到世界人均耕地面積的1/2。加拿大的人均耕地是我國的18倍，印度是我國的1.2倍。目前我國已經有664個市縣的人均耕地在聯合國確定的人均耕地0.8畝的警戒線以下，全國的耕地面積已經下降到18億畝，約占世界可耕地面積的4%，而中國人口約占世界總人口的21%。目前全球可耕地面積正以每年10萬平方公里的速度減少。耕地減少的主因是工業化進程加快、森林采伐、環境污染、荒漠化和房地產開發等，可見保護耕地對于我國至關重要。

二、房地產開發對耕地減少的影響

改革開放30多年以來，中國經濟呈現出連續多年的高速增長的良好態勢。30多年間房地產開發規模逐年加大，城市大規模拆遷、改造、建設如火如荼，而且隨著拆遷量的增加，城鎮周邊農業用地也不斷遭到蠶食，甚至幾十年前建設的菜籃子工程也不同程度地受到破壞，城鎮周邊土地荒蕪，殘垣斷壁隨處可見。由于當前我國的拆遷制度并不完善，房地產產權體系不完整，所以被拆遷人的產權利益往往難以得到充分保障，拆遷糾紛此起彼伏。由于當前的房屋拆遷有為城市公共利益的，也有純為商業利益的，而法律并沒有將兩者區別對待，所以某些行政權力被運用于商業性目的拆遷行為，從而引起拆遷方與被拆遷方的利益矛盾。

從圖1和圖2我們可以看到2012年全國全年批準建設用地61.52萬公頃，其中轉為建設用地的農用土地為42.91萬公頃，耕地為25.94萬公頃，同比分別增長0.6%、4.5%、2.5%。國有建設用地供應量69.04萬公頃，同比增長17.5%，連續4年保持增長。其中，工礦倉儲用地20.35萬公頃，同比增長5.6%；商服用地4.94萬公頃，同比增長17.6%；住宅用地11.08萬公頃，同比增長11.5%；基礎設施用地32.66萬公頃，同比增長43.4%。

土地供應量和批準用地的增長必然造成耕地面積的減少。筆者曾經多次試圖查詢全國耕地變化情況，但至今沒有找到有說服力的數據。2011年02月25日《南方日報》發表了《中國耕地面積僅約為18.26億畝 逼近最低要求》一文，文中指出隨著近幾年城鎮化進程的加速，房地產用地和企業用地不斷擴張，耕地一再受到侵蝕，目前中國耕地面積約為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少了1.23億畝，中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%，18億畝耕地紅線岌岌可危。

三、確保守住耕地不少于18億畝紅線的對策

守住全國耕地不少于18億畝這條紅線任重道遠，需要做的工作千頭萬緒，需要有關部門密切配合，需要全國人民的共同努力。鑒于作者所從事的是房屋征收檔案管理工作，本文僅從工作角度探討如何確保守住全國耕地不少于18億畝這條紅線的幾點對策。

1.加強房屋征收檔案管理工作。房屋征收檔案管理工作的好壞，不僅僅關系到項目建設成果。項目檔案資料具有類型和形成時期不同等特點，需要不斷加強檔案管理基礎建設，完善檔案管理辦法，在加大檔案管理力度上狠下功夫，加強和規范檔案管理制度，促進檔案管理規范化，努力做到檔案資料及時收集、及時封存，做到無漏項、無缺失、無龐雜，真正有效地發揮檔案的功能和價值。

2.建立城鎮周邊未征收地塊檔案。城鎮發展建設是耕地不斷減少的重要原因，建立并不斷完善城鎮周邊未征收地塊的檔案資料對于掌握城鎮周邊農業用地變化情況尤為重要。幾十年來的城鎮化建設使我國的大、中、小城鎮都不同程度地向周邊擴張。以北京為例，幾十年前北京市二環以外是郊區，三環路開通之初三環外是郊區，如今四環、五環甚至六環已經開通，昔日的縣城如今已經被城市吞并；從衛星地圖上看，到處高樓林立，昔日的郊區農田已經被高樓大廈占領。然而，不同年代北京城市周邊的地況檔案資料究竟積累了多少？據了解，國家并沒有制定保存這種檔案資料的制度。

3.建立保存城鎮周邊地形檔案資料制度。現階段，如果要查詢歷史上城鎮周邊土地狀況只能搜集歷史上的地圖資料。由于地圖測繪并非易事，所以刊印地圖數量不多，不同歷史時期的地圖資料有限，僅憑地圖資料很難掌握城鎮發展變化造成耕地減少的狀況。如今遙感技術應用已經非常成熟，衛星照片、航拍技術已經相當普及，制作城鎮地圖已經相當容易。因此，有必要建立保存城鎮周邊地形檔案資料制度，每年或者2～3年制作一次城鎮周邊地形檔案并按照檔案管理制度進行保存，這樣有利于查處非法占用耕地的行為。

3.堅決查處非法占用耕地。近些年來，違反國家土地政策的案件時有發生。2011年1月國土資源部公開通報6起國土資源違法案件，2012年4月國土資源部通報5起違法違規案和4起掛牌督辦案件，2013年04月12日國土資源部又公開通報4起國土資源違法違規案件。由此不難看出，查處土地違法案件任重道遠，需要嚴格規范管理，進一步完善“全國覆蓋、全程監管、科技支撐、執法督察、社會監督”的執法監管體系，不斷加大打擊力度，堅決徹底地查處土地違法案件。

守住全國耕地不少于18億畝這條紅線是確保中國糧食安全的需要，是保持農村社會穩定的需要，是促進經濟增長方式轉變和穩定生態環境建設成果的需要。目前，我國耕地面積已從1995年的19.51億畝減少到18.26億畝，人均耕地更是只有1.39畝，不到世界平均水平的40%。“人增地減”已成為我國現代化進程中最突出的矛盾。同時，近年來，我國部分耕地質量降低，在農業科技沒有重大突破的情況下，糧食單產持續提高難度加大。守住全國耕地不少于18億畝這條紅線需要全國人民的共同努力，因此各條戰線、各行各業的人民群眾都要關心、關注這項事業，從自身出發，想辦法、出主意，群策群力，共同做好這項工作。

（作者單位：吉林省四平市房屋征收經辦中心）