對失地農牧民拆遷補償與安置問題的思考

陽少華 陽征保 彭超

摘要：伴隨著城市化進程出現的失地農民拆遷補償與安置問題一直是個社會難題，在少數民族地區尤其突出。提高失地農牧民的社會保障水平和生存能力是解決少數民族地區失地農牧民問題的關鍵。將失地農牧民市民化，對他們進行失業保護和生存能力教育，是加強民族和睦和融合的基礎。

關鍵詞：少數民族；失地農牧民；拆遷補償；安置

隨著城市化進程的不斷加快，城市規模不斷擴大，工業布局日趨合理，城市品位不斷提升，城市人居環境日益改善，但城市化過程中仍存在諸多問題，在少數民族地區甚至引起了民族矛盾。

一、失地農牧民拆遷補償與安置問題分析

1.補償的依據存在欠缺

《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍”。“如果上述安置標準尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，可以適當增加安置補助費；但補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍”。征地部門依據《中華人民共和國土地管理法》，將土地補償費、安置補助費和青苗補償費等以貨幣形式一次性支付給農民，對失地農民不進行任何安置。這種模式簡便易行，缺乏遠見的農民們從眼前利益出發也更愿意接受貨幣安置方式。近年來，在各地報國務院審批的建設用地項目中，采用一次性貨幣安置的達90%以上。在目前的制度安排下，農牧民的生存保障依附在土地上，土地是農牧民生存發展的資源保障，農村集體土地的經營權主體是以農牧民小組為單位的動態的屬地人群，農牧民的土地權益是涵蓋未來收益在內的動態性收益。嚴格來說，農村土地固定承包期制度的本身就存在相當大的缺陷。雖然農牧業產出缺乏彈性需求，但具有動態性的再承包經營收益和后代承包收益是不可能概算出來的，農牧民生存與土地的依附關系更難以考量。在《中華人民共和國土地管理法》規定的補償機制里，失地農牧民的拆遷補償金額不論如何計算，都缺乏計算的理論依據。失地農牧民的拆遷補償金額里，必然放棄了關于勞動所得和非勞動所得的經濟理論古典劃分原則，必然含有沒有或脫離生產的分配和財富，必然不都是經濟活動的報酬和經濟的剩余，必然存在政府有失公平、人為制造一個富裕群體的現象。

2.不利于經濟發展

中等收入陷阱最主要的原因是當過了溫飽階段以后，部分人由于各種原因即使是好逸惡勞也能得以存活，但就社會而言，卻提高了撫養系數，抵消了人口紅利。貨幣形式拆遷補償方式下失地農牧民得到了一筆數額不菲的金錢。失地農牧民除了種地放牧外無其他專業技能，又有錢，所以對收入低的工作崗位興趣不大，難以堅持，責任心不強。他們被安排了適當工作的比例很低，有點遠見的失地農牧民選擇在宅基安置地上盡可能多的蓋既影響市容又存在社會治安問題的城中村式房屋并以出租此房屋為生，這樣便形成了一個食利階層。在經濟現象中，嚴格的理性行為是不可能存在的。有些失地農牧民雖然無有效創造物質財富的工作崗位，鑒于生活相對富裕，卻在炫耀性消費：買豪車、趕時尚、出入高檔消費場所等，甚至出現包養情人、賭博等一系列問題，不少人只是坐山吃空這些一家兩三代賴以生存的資金。儲蓄是從消費者中釋放資源，投資是利用這些資源去創造資本。滿足今天的需要還是建造明天的資本，是發展中必須做出的決策。數量不菲的拆遷資金大量用于消費性支出而非投資性資產支出，從長遠看是不利于社會經濟發展的。

3.擴大社會分層

不同文化身份、地位的群體，有著不同的文化資本、文化品位、文化消費和不同的生活方式及價值觀念。通過社會交往和生活行動，同質文化群體在社會上逐漸形成了一種共同的階層文化保護和排斥意識：文化屏障。經濟資本是區分貧富家庭的基本指標，但文化資本是不同階層的象征。相當一部分失地農牧民的財富，即經濟資本暫時已經接近或達到中產階層，但卻沒有具備相應的文化資本和社會資本，沒有形成相應的生活方式和社會價值觀念，更缺乏相應的社會責任感。失地農牧民缺乏再創造社會財富的欲望和能力卻生活在炫耀性消費中或依靠食利而生存，無疑在社會中形成了一個有點不倫不類的新階層。

4.加大社會撫養系數

依照法律規定，村委會有權管理本村屬于村農牧民集體所有的土地和其他財產，有義務支持和組織農牧民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，有舉辦和管理本地的公共事務和公益事業的職責等。村委會只是農村基層群眾性自治組織，不是行政單位。沒有公共財政支配權的村委會不是事業法人單位，被拆地方的村委會所留存的部分土地使用權出讓收入負責不了也負責不起所轄區域失地農牧民群體未來的難以預計的社會撫養責任。未來的不確定性意味著所有的預測都有風險，而且其結果完全不可知，沒有納入社保體系中的失地農牧民群體的未來社會保障支出最終將由政府來買單。

5.滋生民族矛盾

我國是個多民族國家，各民族在信仰、文化、語言、習俗上有很大差別。我們的社會環境很脆弱，諸多問題都不能掉以輕心。政府的行為不應是追求某一方面的最大發展，而是要在各種目標之間保持某種平衡。民族共同體的形成和發展與民族差異的存在，追根溯源，是由社會生產力一定的發展程度所決定的；民族間的交往，民族關系的狀況，民族矛盾的產生、存在和發展，歸根結底也取決于社會生產力一定的發展狀況。生存維系民族的存在，發展問題是民族沖突的本質問題。擴大社會分層的、不利于經濟發展的、沒有考慮失地農牧民未來發展的貨幣性拆遷補償與安置方式，在少數民族地區潛在著民族矛盾問題。

二、解決思路

1.市民化原則

在我國的二元社會結構里，農民或牧民雖然是身份概念，但卻與教育、就業、醫療、住房等多項社會福利待遇緊密相關，致使農牧民與市民在經濟上（利益上、待遇上）甚至權利上都存在差距。在城市化進程中，失地農牧民不同于無地農牧民，無地是時間問題，集體土地重新承包時就會有地；失地是永久性、后延性的。既然失地農牧民已經為公共事業而失去了終身賴以生存的土地，政府就要考慮其子孫的問題，把失地農牧民的眼前利益和長遠利益結合起來，就應該改變農牧民身份，將其變為市民，享有市民的權利。

2.社會保障化原則

建立多層次的社會安全和保障體系是在有風險和不確定因素的環境下對最弱勢人群的有利保護，其經濟意義上的保護作用更明顯。變失地農牧民身份為市民身份，就要從根本上解決其生活的長遠生計和后顧之憂。在失地農牧民補償保障機制里，要以年齡為依據，按當地市民的標準為失地者補辦養老、醫保、失業保險等社保，達到退休年齡的與當地市民一樣領取養老金。

3.資助式教育原則

T.W.舒爾茨說過：“土地本身并不是使人貧困的主要因素，而人的能力和素質卻是決定貧困的關鍵。”在各項人類活動中，人力資源是唯一具有創造性的因素。人力資源是其他生產力要素的掌握者和使用者，擁用有主動性和能動性，是促進生產力發展的第一要素。在影響生產力水平的要素中，人力資源是首要的要素。人是知識、信息和技術的載體，人力資源是當代和未來社會經濟發展兩大支柱之一，是社會活動中居于主導地位的能動資源。亦如英格爾斯所指出的：“如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命的廣泛的現代心理基礎，如果執行和運用這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇是不可避免的。再完美的現代制度和管理方式，再先進的技術工藝，也會在一群傳統人的手中變成廢紙一堆。”據美國學者阿列克斯·英克爾斯的研究，“在決定一個人的現代性水平方面，教育是一個首要的因素”。從日本和英國的現代化過程來看，“平民教育的傳播是推動現代化的重要因素”。少數民族與漢民族一樣渴求富裕和幸福的生活，但他們對追求幸福生活的方式仍然比較嚴重地受到他們民族初期思想的影響，少數民族地區落后的一個內在原因就是文化上的落后。各民族發展初期并沒有智力差異，但一定發展條件下產生了民族在文化水平方面的差異。許多少數民族在自身漫長的進化過程中形成的思想特點阻礙了他們與時俱進的發展，但這種差異是可以通過教育來彌補的。

二戰結束后，為提高幾乎沒有過工作經歷的參加二戰的美軍士兵的生存能力，美國《退伍軍人權利法》規定，所有軍人退役之后都一視同仁能得到福利。在教育福利上，依據服役時間的長短，政府支付最長48個月的學雜費、書本費及每月的生活津貼。退伍軍人自己選擇能夠取得入學許可的任何學校或培訓項目。最終，二戰退伍軍人共有220萬進入大學讀書，350 萬就讀職業學校，150萬參加在職培訓，70萬接受了農業培訓。在上大學的退伍軍人當中，大約半數已經結婚，25%已經為人父母。《退伍軍人權利法》不僅幫助各種背景的人獲得高等教育，使公眾改變對高等教育的看法：每個人，無論年齡、 性別、種族、宗教或家庭狀況，都可以而且應該享有受教育的機會。失地農牧民勞動力除了種地外無其他專業技能，與其煞費苦心地暫時安排他們去做勝任不了或不愿意做的工作，還不如提高其職業技能、增強其生存能力。改變這些為了城市建設和發展成為失地農牧民勞動力的生計方式，幫助其提高職業技能增強生存能力是政府義不容辭的責任。各地經濟發展水平差距巨大，制度安排上統一的拆遷補償標準和失地農民安置辦法不現實也不可能存在，但失地農牧民勞動力的福利教育卻是可以一致的。我們應借鑒美國《退伍軍人權利法》的做法，在經濟與文化本身就比較落后、難以借鑒沿海發達地方拆遷安置模式的少數民族地區積極探索拆遷失地農牧民勞動力的福利教育模式。

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*本文為青海省“123”科技支撐工程項目（項目編號：2012-G-157A ） 的研究成果。

（作者簡介：陽少華，青海銅業有限責任公司工程師；陽征保，湖南商務職業技術學院副教授；彭超，湖南商務職業技術學院經濟師）