土地流轉條件下農民就業問題的思考

方安琪 毛增輝 王業鵬

摘要：在建設新農村和發展現代農業的時代背景下，全國各地土地流轉發展十分迅猛，農村土地流轉及其背后的農民就業、利益分配、社會保障等問題備受社會各界的廣泛關注。本文就目前土地流轉條件下的農民就業問題進行了有針對性的調查，分析了土地流轉帶給農民的利益、存在的問題及其原因并提出了一些解決辦法和建議。

關鍵詞：土地流轉；農民就業；社會保障

土地流轉是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。自1998年土地二輪承包以來，全國各地土地承包經營權流轉速度呈現逐年遞增之勢，流轉面積不斷擴大，所涉及的農戶也不斷增多。2009年中央1號文件對其進行了明確：“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有權性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。”隨后幾年的中央1號文件也對土地流轉進行了明確規定。2012年12月30日，國務院關于“加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力”提出了若干意見，出臺了以“創新農業生產經營體制”為主題的中央一號文件，將農村土地流轉推到了一個新的歷史起點。多種形式流轉土地承包經營，無疑增加了農民收入，但農民就業與社會保障也成為土地承包經營權流轉后農民面臨的兩大難題。

一、土地流轉現狀

1.土地流轉成為農民增收致富的新途徑

目前土地流轉主要有五種方式，即土地互換、土地出租、土地入股、宅基住房、股份合作等。隨著土地流轉速度的增快，其形式也在不斷地創新。多種形式并成的土地流轉，促進了土地規模經營，實現了農業增產和農民增收的雙贏。以江蘇省東海縣為例，隨著土地流轉的發展，該縣通過產業帶動、業主拉動、政策驅動的方式，以租賃、轉讓、入股等形式達到農民增收的目的。

從“土地”中解脫出來的農民們，通過土地流轉，一方面可以直接將土地“存”入鄉鎮服務中心，由服務中心向外流轉土地，獲取固定租金，可以以土地入股土地股份合作社，獲取股金收益，或者以土地、資金、技術、資產等共同作價入股參與股份合作，按股份分紅；另一方面，土地流轉引進了一批集團和企業，增大了就業空間，提供了更多的就業崗位，使農民獲得了一份“打工收入”，即使依舊是務農，但是收入有了保證。

2.土地流轉使非農收入成為農民收入的主體

土地的大量流轉，促進了農村勞動力的轉移，非農收入逐漸代替農業收入，成為農民收入的主體。土地流轉將“較少”的勞動力，與“較多”的土地結合起來，將農民從“土地”中解放出來，農村剩余勞動力轉向非農產業，使農民在不喪失土地經營權的前提下，擺脫低效率的農業生產活動的牽絆，投身到非農業生產活動中去，有效增加了農民非農收入。另一方面，土地流轉引進一些企業和集團，也是對農村剩余勞動力的刺激，在一定程度上避免了勞動力的浪費，使農民的身份由農民轉變為工人，農民收入也從以農業收入為主轉變為以非農收入為主。數據顯示，東海縣2011年全縣農民家庭經營非農業純收入人均為697元，同比增加了110.7元，增長了18.9%。從長遠看，非農產業將成為該縣農民增收的新興力量。

3.土地流轉推動農業規模集約化

土地流轉推動了農業規模集約化。土地資源的集中使用改變了農民原有的一家一戶分散耕作的方式，突破“井田”式的農地分割模式，有效地擴大了農業生產的規模，解決了農業生產效率低下的問題。土地逐漸向少數“大戶”集中，一大批新型的“地主”成為土地經營的主體。

土地流轉引進大型農業企業的入住，在土地集約化、農業生產規模化的同時，一些高科技的農業技術也大面積應用到農業生產中去。而這些企業對農民的返聘，使得農民在獲得打工收入的同時也能學習到一些新的技術，有助于自身能力的提高。

二、土地流轉條件下農民就業矛盾加劇

1.集約化經營和機械化生產使農民就業矛盾更加突出

毫無疑問，土地流轉增加了農民的就業渠道。但是，農村土地本來就地少人多，土地人均占有率很低。土地流轉一方面引進很多大型企業，為農民增加了更多的就業渠道；農業生產集約化經營、機械化生產也帶來用工數量的大量減少；集約化經營和機械化生產使先進的生產技術成為主要生產力，大型生產機械和先進的技術取代了以往的手工操作，人力需求的減少與農村剩余勞動力急增的矛盾更加突出。

2.經濟發展緩慢導致農民工大量失業

隨著農村剩余勞動力的增多，更多的農民涌入城市，加入農民工的行列。但近幾年來，多種原因造成國際和國內經濟發展速度趨于緩慢，一些勞動密集型企業由于技術含量低、抗風險能力差，生產萎縮，企業用工也急驟減少，農民工在城市大面積失業。在土地流轉之前，農民工在城市找不到工作，回鄉之后家里還有承包的土地可以種，還有基本的生活來源。但是，土地流轉后，農民原來承包的土地已經流轉，回鄉后無地可種，造成重復失業，就業形勢日趨嚴峻。

3.鄉鎮企業的萎縮、破產使其吸納的農民工再次失業

鄉鎮企業作為中國農村非農產業主體，自1978年發展起來以后，改變了農村唯一的經濟結構，吸納了大量的農村剩余勞動力。然而，隨著經濟和金融體制改革的深化，粗放經營的鄉鎮企業面臨資金短缺和市場約束增強的挑戰，其吸納勞動力的能力逐漸下降，剩余勞動力的就業空間減少。以前如果有2億農民工，可能有一半是被鄉鎮企業吸收，另一半可能進入城市。被鄉鎮企業吸收的農民工隨著鄉鎮企業本身的萎縮、破產、倒閉等，不得不面臨再次失業。

三、土地流轉條件下農民就業問題的成因

1.農民自身就業能力較弱

一方面，由于國家對農村地區的教育關注和投入很大程度上低于城鎮地區，農村教育資源匱乏，再加上家庭條件有限，農民受教育程度相對較低，文化水平普遍不高。相當一部分農村剩余勞動力由于文化程度較低，對市場的應變能力有限，無法勝任對文化程度要求較高的技能崗位，只能從事一些技術要求不高、替代性較強的體力勞動，直接導致了就業能力低下。

另一方面，長期從事農業生產，信息較為閉塞，大多數農民思想陳舊、保守，跟不上時代的變化、社會的需求，對當前的形勢缺乏正確的認識，“小農思想”比較嚴重，就業觀念差，思想還停留在滿足溫飽的層次上，對自身能力提高要求較低，對工作缺乏積極性。

2.管理制度方面的缺陷

一是土地流轉制度不完善，法律制度不健全。由于土地流轉還不夠成熟，土地流轉方面的法律和制度存在很多缺陷，缺乏統一、具體的政策，在對土地轉讓的具體范圍、形式、程度、價格、管理等方面的規定不夠全面，一些地方甚至出現政府強行干預土地流轉的現象，損害了農民的權益。

二是土地流轉行為不規范，監管制度較弱。當前土地流轉制度的運行不夠成熟，管理監督制度薄弱，再加上政府角色不當，不能很好的將土地流轉制度與當地具體情況結合起來，使得農民的利益不斷流失。農村土地流轉市場化機制的建立不夠成熟，還未形成規范統一的土地流轉市場，嚴重制約了農村土地流轉的有序進行。

3.社會保障制度不完善

隨著城鎮化建設的進行，失地農民人數日趨增多，國家也相繼出臺了一些保障措施，但總體看來，對農民的社會保障制度仍有待完善，而且現在的社會保障制度的對象主要是城鎮居民，并沒有包括農民，難以解決農民的生產生活問題，導致農民在市場競爭中缺乏必要的社會保障。同時，勞動保障法制建設不完善，執法力度不夠，作為弱勢群體的農民又缺乏維護勞動權益的能力和意識，常常處于不利的位置，被企業拖欠、克扣工資，肆意延長勞動時間等損害農民利益的事情頻頻發生。

四、對策建議

1.完善、規范土地流轉制度

作為影響農民就業的客觀原因，制度的完善和規范是亟待解決的問題之一。土地流轉是必然趨勢，所以接下來就應該分析土地流轉的特點和成效以及缺陷，修改法律、制度中不合理的規則，將土地流轉與當地的實際情況結合起來，探索出一套科學可行的土地流轉政策，明確規定土地流轉的程序、制度、法律法規等要求，同時加強管理監督力度，真正的造福農民實現利益共享，確保農民利益最大化。在此基礎上，可以繼續探索更多的流轉方式，比如開放農地抵押政策等。

2.完善農民社會保障體系

目前，我國對農民醫療、養老、居住等方面的保障基本上是補貼性、救濟性的單項保障，在具體的實際和政策落實上，還存在著覆蓋面窄、資金投入不夠等問題。完善農民社會保障體系，首先要做的是農村社會保障的制度化和規范化，接下來，不斷擴大農村最低生活保障制度普及范圍，使更多農民能享受到保障于此同時，還應建立、健全新型農村養老保險制度，解決農民的基本養老問題。再者是完善醫療方面的制度，提高醫療保障。一直以來，農村醫療問題都是農民非常關注的問題之一，科技不斷發展，城市的醫療逐漸發展、發達，而農村的醫療服務一直沒能跟上發展的腳步。加大醫療救助力度，提供最后一道保障，確保農村貧困農民能夠享受較好的醫療保障，解除農民的后顧之憂。

3.增強對農民的教育及技能培訓

隨著經濟的發展，產業結構的調整，就業市場對求職人員的素質要求越來越高，而大多數農民長期務農，在文化、技能、思想、觀念等方面均難以適應目前就業市場的需求。首先要提高認識，引導和教育農民轉變就業觀念，解除“小農思想”的禁錮，開闊眼界，為農村土地流轉的有序開展及提高農民就業能力奠定基礎。其次對農民進行集中、專業的技能培訓。要注意的是，培訓要結合農民自身因素，例如年齡、性別、文化程度、職業期望等，提高再就業培訓的針對性和實效性，劃分類別、有序、多層次地培訓，提高培訓質量，加快培養有文化、有技術、會經營的新型農民。

4.拓寬就業渠道，加大對農民自主創業的扶持力度

隨著越來越多的農民選擇外出務工，更多的農村剩余勞動力投入了第二、三產業，因此，要想使農民有更多的就業機會，首要任務就是大力發展第二、三產業，增加更多的非農就業崗位，尤其是相比而言投入小、效益高的第三產業，例如城市服務業、餐飲業，以及家政服務、娛樂休閑服務等新興服務業。一方面，加大對鄉鎮企業尤其是傳統工業的改造力度，提升企業效益，增加農民收入。另一方面，可以進行招商引資，興辦工廠、企業，重點引進、培植和扶持龍頭企業，增強其吸納農村剩余勞動力的能力。

與此同時，增強對農民自助創業的扶持力度。要解決農民的就業問題，除了要拓寬就業渠道，增強第二、三產業的吸納能力外，還要大力支持農民自主創業、自謀職位，有效整合農村地區的生產要素，創造更多的就業機會。

（作者單位：武漢東湖學院經濟學院）