地方財政在濕地保護項目中的問題探究

張玥

摘要：濕地保護具有顯著的外部經濟性，地方財政在環境保護方面存在著資金不足、意識不高等問題。本文以臨濟濕地為例給出資金來源渠道及資金使用效率分析方式的建議。

關鍵詞：濕地；財政支出；轉移支付；專項資金

近年來，我國的國民經濟飛速發展，人民生活水平逐步提高。經濟的迅速發展帶來了一系列的環境問題。行政執法手段并不能給環境治理帶來全面明顯的作用，因此應綜合運用財政手段，促進環境保證工作的推進。筆者于2012年通過走訪調研、搜集資料等方式搜集了關于四川省邛崍臨濟濕地的保護情況，在此基礎上對地方政府環境保護工作的開展提出建議。

一、濕地的基本情況

臨濟濕地位于邛崍市平樂鎮，距成都市10公里，距天臺山國家森林公園20公里，與平樂古鎮相連緊密。臨濟濕地面積為1066.7公頃，是成都市周邊面積較大的一塊濕地。其所在地區為平原和丘陵，平原以“下濕田”為主，丘陵地區土地肥沃，含磷量高。

因為歷史原因，臨濟濕地的主要產業是農業。該濕地的地質并不適合農作物生長，農業單位產量一直處于非常低的水平。有些村民通過填埋的方式蓋房居住，房屋的質量和安全得不到保障。村民的環保意識單薄，對土地所有權的高度維權意識造成了臨濟濕地持續破壞性開發。

2009年社會各界專家就已經提出應該及時對臨濟濕地進行保護并盡快退耕還澤，但至今這塊地依然在排水農耕。沒有及時地對濕地進行保護原因除了當地政府、群眾的濕地保護意識不強外，資金籌集困難也是地方政府難以推進保護項目的重要因素。

二、濕地建設資金預算情況

2009年濕地建設項目規劃中指出，臨濟濕地建設主要對現有的500畝濕地進行生態恢復，同時對現有的8000畝“下濕田”進行退耕還澤，恢復原有的濕地生態系統，將其打造為一個濕地生態公園。

濕地建設總投資合計1.67億元。其中，濕地恢復工程需9600萬元，占總投資的57.4%；基礎設施需660萬元，占總投資的3%；產業園區建設需500萬元，占總投資的2.9%。在整個項目中，前期恢復工程的所需資金量大，占比高。目前恢復工程資金未能到位，保護項目遲遲未能動工。

三、濕地項目保護資金籌措建議

濕地是天然或人工形成的沼澤地等有靜止或流動水體的成片淺水區，與森林、海洋并稱全球三大生態系統。濕地面積僅占地球表面的6%，卻為20%以上的動植物提供了生存環境。由于對動植物生存及氣候的良性影響，所以濕地被人們稱之為“地球之腎”，大多數濕地被列為自然保護區。

我國濕地面積占世界濕地面積的10%，居亞洲第一位、世界第四位。雖然我國擁有如此珍貴的濕地資源，但是濕地保護卻起步較晚。面對濕地破壞的不可逆性，近年來各方都在積極展開宣傳和保護工作。思想意識和保護機制的落后是目前濕地保護存在的重要問題。

濕地恢復及建設工程是一個投入大且回報期長的項目，合理組織資金是保障項目工程科學、持續進行的基礎。

（一）初期恢復保護工程

1.初期投入應以財政投入為主，民間資金為輔

濕地保護及恢復建設工作屬于環境治理工作，因為環境治理具有投入資金大、限長、回報小的特點，具有顯著的外部經濟性，符合公共產品的特點。公共財政就是為社會提供公共產品與公共服務的政府分配行為，是與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制，其主要目的就是滿足社會公共需要和彌補“市場失效”的缺陷。為此，濕地保護工程應由公共財政承擔。

（1）中央財政應建立專項項目資金

2006年，環境保護支出被正式納入國家財政預算。財政預算設立了“211環境保護”科目。該科目劃分詳細，涵蓋了基本的污染防治和生態保護的內容，但是這項支出在龐大的環境保護支出中顯得尤為微小。所以，省級財政應該考慮增加環境保護專項資金。

環境保護專項資金是指環保部分依法征收并納入財政預算的排污費以財政預算安排的其他資金，是部門開展生態補償的重要形式。在臨濟濕地退耕還澤的工程中可以加大對該項專項資金的扶持，制定專項資金管理辦法。

（2）強化財政轉移支付制度在環境保護中的作用

財政轉移支付是以各級政府質監所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。我國財政呈現出明顯的地方性差異。身處我國西南地區的縣級財政已是捉襟見肘，鄉鎮財政幾乎無力開展環境保護項目。然而，我國大多數急需保護的濕地處在鄉鎮一級的管轄中，所以國家應該建立針對環境保護的專項轉移支付制度，將項目具體化以提高轉移支付的效率。

（3）尋求世界自然基金會的幫助

濕地保護符合WWF（世界自然基金會）遏制地球自然環境惡化、創造人類與自然和諧相處的未來的宗旨。應以WWF為平臺，獲取更多的社會關注，擴大保護臨濟濕地的影響力，募集保護項目資金。該部分資金應與財政資金相結合，完成恢復生態原貌的初期工程，阻止生態環境繼續惡化。WWF的基金支持項目較多，但只能作為環境保護的輔助資金。

2.財政支出應適用“最低成本選擇法”

財政支出應遵從效率原則。財政支出效率分析方式有“成本-效益”分析法，最低成本選擇法及公共勞務收費法三種。臨濟濕地的初期恢復工程建議采用“最低成本選擇法”。

濕地恢復工程的前期資金投入量大、回報期長，且社會效益不易計量。可以編制濕地恢復的財政支出備選方案，對備選方案進行經濟分析。在進行經濟分析時，只計算備選方案的有形成本，而不用貨幣計算備選方案支出的貨幣效益并以成本最低為原則結合當地社會經濟需要擇優選擇。

（二）中后期保護發展工程

近年來，金融危機效益持續發酵，我國金融市場及經濟環境也受到了一定的影響，地方財政部門的財政收支平衡問題較為嚴重。濕地的恢復和保護資金長時間依靠地方財政支持是不現實的。所以，如何在中后期工程中引入市場化資金的同時調整財政支出、讓資金使用更符合實際是急需討論的問題。

1.加強財政調控，引入市場化資金

從2007年至今的財政支出規模看來，環境保護支出總量呈上升趨勢。從環境支出結構來看，地方政府支出占比很高。地方政府財力有限，且需要擔負的責任眾多。要解決這個燃眉之急，需要及時引入民間資本。

2.財政支出應適用“成本-效益分析法”

對于中后期的保護工程，地方財政可以有兩種選擇。一是財政資金逐步退出臨濟濕地建設，將濕地開發建設交給民間資本，政府部門的職責還原到監管、服務領域。二是財政支出變更為“成本-效益”分析法，其成本的確定方式如下。

（1）訂備選方案（3～5個）。

（2）計算備選方案的成本效益及比率并排序。

（3）選擇實施方案。

（4）根據地方政府財力狀況選擇最佳組合。

（5）對選定的組合進行機會成本分析，確定支出項目。

參考文獻：

[1] 王國清，馬驍，程謙.財政學[M].北京：高等教育出版社，2010.

[2] 吳春蓮.新時期我國地方財政緊張的思考與對策分析[J].時代金融，2012（33）.

（作者單位：成都職業技術學院）