難以承受之重：中國的官員數量

楊繼繩

如果有人愿意排“世界之最”的話，中國官員的數量恐怕會列入“世界之最”。

實行改革開放以后，1982年、1988年、1993年、1998年、2003年中國進行了5次機構改革。每一次都有精簡機構、壓縮冗員的目的，但是，事與愿違，機構越改越臃腫，冗員越壓越膨脹。形成了“膨脹—壓縮—再膨脹”的螺旋式擴張。在這種螺旋式擴張的鏈條中，后一次擴張比前一次擴張數量更大，勢頭更猛；后一次壓縮比前一次壓縮更為困難，更為無力。

■越減越多的干部

從《近30年來黨政機關人數的變化情況》一表列出的黨政系統干部人數變化的趨勢來看，其膨脹呈加速之勢：1966年到1979年13年間增長46.4%，平均每年增長2.98%；1979年到1989年，10年間增長86.1%，平均每年增長6.41%；1989年到2000年11年間增長了95.3%，平均每年增長7.6%。據國家統計局數字，2008年年底，黨政機關工作人員共1249.7萬人（其中，中國共產黨機關56.4萬人，國家機構1193.3萬人）。另外還有人民政協和民主黨派9.3萬人，群眾團體23萬人。

每次改革后，政府機構和人員能夠很快回彈，主要是行政機關內部控制的問題，機構設置與職能變更，行政人員有很大的權力，行政機關自己就可以確定，而不需要立法機關的約束，沒有外部的約束力量。

1998年的國家機構改革是力度最大的一次，當時宣稱，中央各部委辦直屬局的公務員從1997年的3.4萬人減少到1.7萬人，國務院編制人員減少了47.5%。2003年年底，中國公務員總數為653.6萬人。實際上，1998年的改革，把中央部門的一些工作機構由行政編制改為事業編制，如各部委的信息中心、研究中心等，本來是為領導決策服務的機構，多年來一直是行政編制，從1993年以后逐漸劃為事業編制。所以，在國家黨政機關里，除了653.6萬公務員以外，還有400多萬從事黨政工作的事業編制的工作人員，他們照樣吃“皇糧”，是“準公務員”。1998年改革“精簡”了不少人，但從財政上看，行政開支并沒有隨人員的減少而減少，反而比原來有較大幅度的增加。

除了與黨政機關的工作相關的事業單位以外，中國還有大量其他事業單位，職工人數多達2871萬人。

黨政機關工作人員和事業單位人員共4000萬人，這些人需要財政供養。中共中央黨校教授周天勇按美國聯邦和地方政府的標準計算，我國“吃皇糧”的人數達7000萬人，18個老百姓供養一個官員。

上述數字還不是中國干部人數的全部。財政分灶吃飯以后，地方有了經濟自主權，他們就用自有資金開支干部，稱為“自定編制”或“自費干部”，這些干部不在上述統計數字之內。在統計數字之外還有“借調干部”。他們是從企業借到機關工作的，由企業開工資。2005年9月，我到甘肅省的通渭縣采訪得知，這個縣的義崗鎮，總人口2100人，除了有鎮干部82人，另有臨時工勤人員7人和治安聯防隊員3名，這10人不在編制之內，但還需要鎮財政開工資。現在這個鎮的工作人員相當于人民公社時期的3.5倍。

值得注意的是，在干部隊伍的擴張中，領導干部的增長速度，超過了一般干部的增長速度。1996年我到湖南省采訪得知，94萬人的安化縣有地市級干部3人，縣、團級干部100多人，科、局級干部1500多人，一般干部500多人。當地一位政協委員在我主持的座談會上說：“干部隊伍像一盤軍棋，除了挖地雷的幾個工兵外，全是當官的。”有些單位領導人數過多，常為排位子、分物資、坐車子、住房子鬧矛盾。一把手為排列副職的先后順序大傷腦筋。

上述領導干部的數字還不包括“相當于×級干部”和“享受×級干部待遇”的人數。

■“因神設廟”

官員太多的直接原因是機構的裂變。機構多了，官員自然就多了。而機構裂變的原因之一，又是官員太多，“因神設廟”的情況是比較普遍的。

機構重疊，職能相似，同類的工作分幾個部門管，有名有利的工作都說是屬自己的管轄范圍，費力不討好的工作都推給別的部門。有些縣里，管農業的有農經委、農業局、農業區劃辦、農村能源辦、多種經營辦、棉花辦、煙葉辦多家職能交叉的機構。縣農業局內設置的機構又和其他部門內設機構重疊。例如，農業局有多種經營股，縣政府又設有多種經營辦公室，這些職能相同的部門經常扯皮，基層單位面對多家意見不一致的“婆婆”左右為難，叫苦不迭。

為了解決職能相似、級別相同的部門之間的扯皮問題，又不得不在這些部門之上再設一個協調機構，使官員進一步增多。

機構多、官員多，為基層增加了很多麻煩。辦一件事跑幾十個部門、蓋幾十個圖章成了常規。再加上機構之間的扯皮、推諉，很多事情難以辦成。高一級的首長為了辦成一件事，不得不擺脫常規工作程序，親自“拍板定案”。既然有首長“親自拍板”這條路子，基層單位就千方百計地找關系、走后門，直接請首長“批示”。這樣，就形成了一種惡性循環：事情越難辦就越找關系；越找關系工作程序就越混亂，事情就越難辦。

■“制造”工作

既然直接找首長成了辦成事情的有效途徑，那么，和首長有特殊關系的人就可以派上特殊用場了。官員多了，是否比過去清閑了？不見得。官員一多，他們相互之間“制造”了很多工作。在一件事由一個部門干的時候，就不必下文件、開會。現在一件事情由若干個單位干，相互之間的文件就多了起來，會議也就多了。據某市不完全統計，僅1997年1月至6月，召開的有市級領導參加的會議達400多次，出席會議的領導干部達1000多人次。20個部委和臨時機構印發的內刊、簡報、信息資料總計超過100種，最多的部門達6種。某省抽樣調查表明，省地縣領導干部，每年有1/3時間“泡”在會海里，省委、省政府主要領導每天收到的文件資料也非常多。一個單位的副職越多，這個單位的職能就越分散，每一個副職都不能做主。于是，上級開會要決定事情就得指名第一把手參加。但是，第一把手沒有“分身法”，他只好多設副職，代他去開會。參加會議的人做不了主，回來后還要開會傳達、研究，再向上級打報告。

人員太多，就需要一批人為機構本身服務。據估計，各機關自我服務的人員占1/3以上。90年代以來，有些事業單位還要自己賺錢養自己，一些單位有三部分人：一是執行這個單位所承擔的社會職能的人；二是后勤保障人員；三是經營人員，靠他們賺錢養活前兩部分人。由于賺錢最重要，經營人員的隊伍很龐大，真正承擔社會職能的人不到1/3。

機構重疊、文牘如山，基層情況經過層層篩選、加工以后，傳到上層后大部分失真或過時。于是一些有事業心的領導人就深入基層、直接調查研究，檢查工作。但是，省里干部下去，地市干部陪同，到了縣里，縣級干部也跟著陪同，到了鄉鎮，上頭來的人已經陣容很龐大了。一個干部下去，像滾雪球一樣，陪同的人越來越多，他被陪同的人包圍起來了，哪里能接觸群眾？上面的部門多，今天來這個，明天來那個，都需要陪同，都需要匯報，都得盛情接待，鬧得基層叫苦不迭。

（摘自《中國當代社會階層分析》，有較大刪節）