氣候變化背景下可再生能源法制的挑戰與對策

于文軒 朱婷婷

摘要：我國現有的可再生能源法律制度主要包括總量目標制度、全額保障性收購制度、分類電價制度、費用分攤制度、招投標制度、發展基金制度、財稅支持制度等，這些法律制度為應對氣候變化、推動可再生能源產業的健康發展提供了重要基礎。但總體而言，我國可再生能源法制狀況不容樂觀，法規體系不健全，法律內容亟待完善，法律保障機制有待改進。為此應從上述方面入手，完善可再生能源產業發展的法律支撐體系。

關鍵詞：氣候變化；可再生能源；法制；完善

中圖分類號：DF46 文獻標識碼： 文章編號：1671—6604（2013）06—0046—08

工業革命以來，全球氣候發生顯著變化，氣候變化問題成為迄今為止人類面臨的最大環境問題。為此，國際社會先后通過了《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》，召開了巴厘島、哥本哈根、坎昆、德班、多哈等一系列氣候變化大會。開發和利用可再生能源，提高其在能源生產和消費結構中的比重，成為世界各國積極應對氣候變化的重要方式之一。我國也陸續出臺了可再生能源法律、法規及政策等，初步形成了以《可再生能源法》為基礎、部門規章為主體的可再生能源法規體系。總量目標、全額保障性收購、分類電價、費用分攤、招投標、發展基金、財稅支持等法律制度，為可再生能源產業的發展提供了重要的制度支持。

一、可再生能源法律制度的主要內容

在氣候變化背景下，為提高能源利用效率，改善能源消費結構，實現能源安全和環境安全，我國逐漸形成了一些較為行之有效的法律制度，為推動可再生能源產業的發展發揮了重要作用。

（一）總量目標制度

總量目標制度要求在總的能源消費或電力消費中必須有規定比例的能源或電力來自可再生能源。總量目標可細分為兩種：一是總體目標，即所有可再生能源在整個能源利用結構中所占的比重；二是分類目標，即各類可再生能源在能源利用結構中所占的比重。而根據不同的可再生能源利用形式，各類能源內部還可進行具體的量化規定。總量目標制度是可再生能源法的核心，是政府推動和市場引導原則的具體體現。由于可再生能源產業目前處于商業化發展的初期階段，前期成本高、風險大、回報率較低，實施總量目標制度有利于為企業提供必要的支持和保障。

（二）全額保障性收購制度

全額保障性收購制度，是指電網企業有義務對電網覆蓋范圍內符合并網技術標準的可再生能源發電企業生產的電力優先調度，并全額予以收購的一整套措施。可再生能源供應的電量存在著間歇性和不穩定性，電網企業因此從安全、效益的角度出發，天然地排斥可再生能源電力人網。這一制度有助于緩解“上網難”問題，進一步減少電力供應商投資風險、降低可再生能源項目交易成本、縮短項目準入時間、提高項目融資的信譽度，對于培育可再生能源市場和產業具有重要作用。

（三）分類電價制度

分類電價制度，是指根據不同技術種類可再生能源發電的特點，按照有利于可再生能源開發利用和經濟合理的原則，在某一時期內分門別類地制定相應的上網電價或招標電價的制度。完善的分類電價制度，使市場主體能夠在不同地區、不同時段，開發利用不同可再生能源的投資回報大體相同。在我國，分類電價制度主要內容是：對于2009年8月1日起新核準的陸上風電項目，統一執行所在風能資源區的標桿上網電價，海上風電上網電價由國務院價格主管部門另行制定；生物質發電采用政府定價和招標確定相結合的方式，政府定價由國務院價格主管部門分地區制定，招標確定的項目實行政府指導價；對非招標太陽能光伏發電項目實行全國統一的標桿上網電價，對通過特許權招標確定業主的項目按中標價格執行，對享受中央財政資金補貼的項目，按當地脫硫燃煤機組標桿上網電價執行；海洋能發電和地熱能發電等按照合理成本加利潤原則，實行政府按項目定價。

（四）費用分攤制度

費用分攤制度要求電力消費者相對公平地承擔發展可再生能源產生的額外費用。全額保障性收購制度和分類電價制度旨在解決可再生能源發電企業的電力銷售和投資回報問題，而費用分攤制度則解決電網企業收購帶來的高費用支出問題。該制度的主要內容是：資金來源于全體終端用戶電價的小額附加，由各省級電網企業按照國務院價格主管部門統一核定的標準代為征收⑤；資金支持的范圍不僅包括可再生能源發電項目上網電價高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額，還包括公共可再生能源獨立電力系統合理的運行和管理費用超出銷售電價的部分以及接網費用等；采用頒發“配額證”的形式，省級電網企業收取的可再生能源電價附加，先用于支付本省（區、市）所需補貼，差額部分經國務院有關部門認定，在地區之間進行“配額交易”以實現平衡。

（五）招投標制度

招投標制度，是指國家采用招投標程序選擇可再生能源發電項目的開發商，由其負責項目的投資、建設、運營和維護，并保證在規定期間內以競標電價收購全部電量的一整套措施。我國招投標制度最初主要應用于陸上風能領域。2003年到2009年，國家發改委共組織了六期全國陸上風電特許權項目招標。其中，前五期總裝機容量為880萬千瓦，第六期總裝機容量達到525萬千瓦，為歷年陸上風電規模最大的一次。2010年，新一輪的陸上風電設備特許權招標規模共計330萬千瓦。近年來，生物質能、太陽能、海上風能等發電項目特許招標也陸續展開，并迅速發展。

（六）發展基金制度

可再生能源發展基金，是指由國務院財政部門依法設立的，用于支持可再生能源開發利用的資金，主要包括國家財政年度公共預算安排的專項資金和依法向電力用戶征收的可再生能源電價附加收入等。專項資金采取無償資助和貸款貼息兩種方式，主要用于支持可再生能源開發利用的科學技術研究、標準制定和示范工程、農村、牧區生活用能的可再生能源利用項目、偏遠地區和海島可再生能源獨立電力系統建設、可再生能源的資源勘查、評價和相關信息系統建設、促進可再生能源開發利用設備的本地化生產等。可再生能源電價附加收入則用于補貼電網企業收購可再生能源電量所發生的費用高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額、電網企業執行當地分類銷售電價合理的運行和管理費用超出銷售電價的差額、電網企業為收購可再生能源電量而支付的合理的接網費用以及其他合理的相關費用。

（七）財稅支持制度

財稅支持制度主要包括稅收優惠和貸款支持兩方面。就稅收優惠而言，一方面，通過降低稅率、加速折舊、投資抵免等措施，吸引更多企業投資可再生能源領域；另一方面，通過開征新稅種、提高稅率、取消稅收優惠等措施提高非可再生能源的生產價格，促進可再生能源產品的生產、供給與消費。其中，增值稅和所得稅是影響我國可再生能源產業投資成本、運營收入和利潤發展的關鍵。自2009年起，我國將生產型增值稅轉為消費型增值稅，這對資金密集型的可再生能源產業發展起到了很大的促進作用。

貸款支持是指對可再生能源項目提供的信貸優惠和財政貼息等。我國自1987年起提供農村能源專項貼息貸款，主要用于大中型沼氣工程、太陽能利用和風力發電技術的推廣應用。此外，還通過村或鄉政府為用戶提供信貸擔保的方式推廣農村新型太陽能發電系統②。全球環境基金、世界銀行等組織以及丹麥等國家通過貸款投資我國可再生能源項目；我國對于國內可再生能源公司的海外并購活動也提供貸款支持。

二、可再生能源法制面臨的挑戰

現行可再生能源法律制度為推動可再生能源產業的健康發展提供了重要基礎，但在法規體系、制度內容、保障機制等方面仍存在諸多亟待解決的問題。

（一）法規體系不合理

首先，分類立法不完備。《可再生能源法》是我國目前唯一一部專門的可再生能源法律。國務院有關部門出臺的涉及風能、生物質能、太陽能等開發利用的規定較為分散，內容不夠全面，一些制度設計也無法滿足可再生能源產業發展的內在要求。針對不同的可再生能源類別、開發利用技術特點和條件以及地域稟賦等資源的個性特征，制定可再生能源專門領域的分類立法，成為迫切之需。

其次，配套規章需要完善。雖然我國目前已有幾十部與可再生能源相關的配套規章和細則，但可再生能源財政補貼和稅收信貸優惠、可再生能源資源調查、可再生能源并網技術標準的制定等重要領域的立法遲遲未制定，導致很多關鍵性的制度和措施無法落實。

再次，地方立法亟待加強。我國幅員遼闊，各地的能源資源儲備、結構和消費狀況各具特點。然而，一些可再生能源利用大省沒有制定相應的地方立法；有些已經制定相關立法的省份，也只是將開發利用活動局限于部分領域，未將可再生能源的開發利用及其法律規制置于應有的地位。

（二）法律制度不完善

可再生能源配額、綠色電價、政府綠色采購等制度在可再生能源法制中具有突出作用，但亟待完善。雖然《可再生能源發展“十二五”規劃》已規定對非水電可再生能源電力實行配額制度，《可再生能源電力配額管理辦法（討論稿）》對風能和太陽能發電也規定了電力配額指標，但可再生能源配額制度至今未能在我國全面實行。綠色電價制度亦未在法律中明確規定，一些規章的規定也不具強制約束力。2006年11月，我國正式將環境準則納入政府采購，但由于實施時間較短、經驗不足，缺乏健全的法律及配套法規規章，目前還存在采購標準不統一、采購范圍和規模有限、相關信息建設滯后、缺乏高素質的采購專門人才等問題。

在定價機制方面，仍然存在著執行力低、不合實際、欠缺靈活性等問題。以風電價格為例，海上風力發電基本采用特許權招標定價，首輪招標四個項目中標價在0.62元/千瓦時至0.74元/千瓦時之間，已接近陸上風電最高上網電價；已有的陸上風電四類資源區的標桿上網電價，因各類資源區覆蓋的地域較廣，區域劃分不精細，導致部分區域的電價不合當地實際。另外，相對于目前大約0.5元/千瓦時左右的煤電價格，即使光伏上網標桿電價l元/千瓦時也仍然不低。

（三）保障機制不健全

第一，門檻過高，支持范圍窄。貸款貼息主要用于列入國家可再生能源產業發展指導目錄、符合信貸條件的可再生能源開發利用項目，在銀行貸款到位、項目承擔單位或者個人已支付利息的前提下，才可安排貼息資金，而往往只有那些在可再生能源領域居于龍頭地位、擁有較強研究開發實力的上市公司，才有可能獲得發展基金。可再生能源電價附加資金補助對象主要由財政部、國家發改委、國家能源局通過頒布可再生能源電價附加資金補助目錄予以確定，至今已公布了三批，但涉及的省市和項目中，風電仍是財政補貼的主要對象，太陽能發電項目資助較少，且受益對象主要為大型國有企業。

第二，資金缺乏，財政支持不足。國家雖設立了可再生能源發展基金，財政對可再生能源的投入總量并不充裕。我國中央一級最近每年安排的可再生能源科技攻關費用僅1億元，且大多被機構運轉和人員經費占用，地方政府和產業部門的投入則更少。另外，可再生能源的投資方式和融資渠道都比較單一，缺乏民間資本和國際資本的吸納能力。

第三，技術發展滯后，研發能力弱。我國可再生能源技術創新程度不高，高新技術基本依賴進口，關鍵設備的國產化程度較低。同時，可再生能源集成應用技術較為薄弱，開發所帶來的經濟效益和環境效益不明顯，難以產生影響較大的示范效應。另一個較為嚴峻的問題是，企業科研投入少，科研機構與商業機構合作不活躍，導致基礎性技術研發落后，系統技術水平低。

第四，電網建設滯后，上網困難。我國風力、太陽能資源的地理分布與現有的電力負載不匹配，電網建設滯后，大量風力發電無網可接，直接后果是設備停運和企業虧損。盡管我國正在積極建設智能電網，但至今存在新技術研發、安全保障、技術標準、盈利模式等方面的困難，需要長時間的研發與實踐探索。

最后，配套服務體系不完善。我國可再生能源產品的生產廠商由于長期資本和技術投入不足，沒有形成專業化的制造產業，生產規模小，集約化程度低，制造工藝落后，產品質量不穩定，本地化制造率低，難以降低工程造價和及時提供所需機組和備件。同時，機組制造商對已有產品的質量和售后服務投入不足，資源利用效率較低。

三、可再生能源法制的完善建議

解決上述問題，應從法規體系、法律制度和保障體系等方面人手。健全法規體系，應著重完善《可再生能源法》，健全專項立法，完善配套規章，同時加強地方立法。完善法律制度，最重要的是建立可再生能源配額制度、綠色電價制度、政府綠色采購制度，完善定價機制。加強保障體系建設，應著力完善經濟激勵機制，推進科學研究與技術創新，同時加強電網規劃和建設管理。

（一）健全可再生能源法規體系

首先，完善《可再生能源法》。開發利用可再生能源作為應對氣候變化和發展低碳經濟的基本途徑，應當在《可再生能源法》的立法目的中予以明確。可再生能源配額、綠色電價、綠色采購制等重要的法律制度，應當在《可再生能源法》中作出明確規定。此外，《可再生能源法》還應加強對熱力、燃料的規劃，并就可再生能源利用過程中可能帶來的生態環境問題的防治作出相應的規定。

其次，健全專項立法。應當有針對性地制定風能、太陽能、生物質能等各類能源的專項立法。在進一步立法中，著重規定投資補貼制度，完善可再生能源配額制度，明確一定條件下的價格（如上網電價等）和財稅激勵措施，同時就鼓勵可再生能源技術發展做出規定。專項立法還應特別重視配套措施，如加強對可再生能源技術創新和自主知識產權的保護，保障融資渠道的暢通等。

再次，完善配套規章。法律規范的有效性是一個根植于法律過程之中的問題，這個過程需要國家及時出臺相應的配套法規予以保障。因此，需要盡快制定與《可再生能源法》及各類可再生能源開發利用相配套的規章或細則，特別在價格政策、財稅激勵、并網技術標準等方面，如盡快完善海上風力發電上網電價政策，制定“可再生能源配額制管理辦法”、“可再生能源發展基金管理辦法”、“可再生能源全額保障性收購實施細則”等。

最后，加強地方立法。可再生能源的開發利需要因地制宜，如在西北地區著力發展風能，在東南沿海地區發展海洋潮汐能發電。各地方應根據國家產業發展規劃和《可再生能源法》的基本規定，制定符合本省情況的專門性開發利用規劃，并通過地方立法予以落實。需要強調的是，地方立法應當符合我國可再生能源產業發展的現狀，并充分考慮與相關立法和制度相銜接，避免作出類似于氣候資源屬國家所有的規定。

（二）完善可再生能源法律制度

1.可再生能源配額制度。可再生能源配額制度，是指以法律形式對可再生能源發電在電力供應中所占份額進行強制性規定的一整套措施。該制度有3個基本特征：強制性；規定一定時期內可再生能源須滿足的百分比目標；實施機制是通過自建可再生能源發電設備、從他人處購買可再生能源電力、在綠色電力市場購買可再生能源證書等三種方式完成配額義務。

可再生能源配額制度一般適用于技術上可行、經濟前景樂觀、具備環境社會效益的可再生能源電力。考慮到我國可再生能源的資源和技術開發潛力，我國可再生能源配額制度實施初期可以優先發展25MW以下的小水電、風能、太陽能、地熱能、生物質能和潮汐能發電。

配額制度與全額保障性收購制度的主要區別在于：配額制度主要解決可再生能源發電的供應問題，而全額保障性收購制度著重解決可再生能源發電的銷售問題；配額制度常用于可再生能源發展的中期，而全額保障性收購制度常用于可再生能源發展的初期；配額制度通過市場機制刺激發電企業降低成本，全額保障性收購制度主要依靠行政規制，通過費用分攤使額外成本在銷售電價中均攤；配額制度有助于保障產量，但存在著價格、電量和投資風險，收益不確定，而全額保障性收購制度價格固定、預期收益明顯。基于兩種制度各自的優缺點，結合目前可再生能源電力、技術發展和市場結構現狀，實行配額制度與全額保障性收購制度相結合的模式，有助于更加有效地解決可再生能源的供應和銷售問題。全額保障性收購制度因風險較小適合我國電力市場中輸電環節的現狀，有助于可再生能源早期的平穩和市場化發展。針對目前小水電、地熱能發電、潮汐能發電等已形成完備的產業體系，風電、太陽能光伏發電、生物質發電等得到迅速發展，急需逐步建立健全配額制度，在強制性法律規定要求的基礎之上逐步引入市場機制，實現供應與銷售的聯動機制。

2.綠色電價制度。綠色電價制度，是用戶自愿為可再生能源電力支付較高電價的一整套措施。上海實施綠色電價制度的經驗表明，健全的綠色電價機制不能僅靠消費者的自覺行動，而應綜合運用行政、法律、經濟等手段。一方面，應注重對綠色電力商品的包裝設計與綠色價格、綠色渠道、綠色促銷等方面的規制。可進行綠色電力認證并賦予綠色認證標志，建立企業的綠色品牌，實行獨特的包裝設計，以便于電力公司宣傳及用戶辨認；暢通綠色電力購買渠道，以促進綠色電力營銷；定期向社會公布綠色電力用戶名單，吸引消費者注意，增加綠色電力的市場認購量。另一方面，應落實公眾參與，通過政府、社會組織、消費者和企業的共同努力，拓寬綠色電力市場，為深化需求側管理工作注入新的內容。

3.政府綠色采購制度。政府綠色采購，是指政府優先購買對環境負面影響較小的產品，對社會起到推動和示范作用。首先，完善政府綠色采購的相關立法，制定有關綠色采購標準和規范程序并適時納入《政府采購法》，盡快出臺專門的政府綠色采購下位階立法。其次，完善綠色清單和政府綠色采購標準體系，健全環境標志制度。政府綠色采購清單應覆蓋更多的符合低碳環保理念的綠色產品，以環境標志認證產品為基礎，節能產品為補充，強制采購與優先采購并重心。再次，建立綠色信息公布制度。設立綠色采購信息網絡，完善信息公開，及時公布綠色產品的環境影響信息、政府綠色采購的政策信息和實際執行情況。

4.定價機制。經濟合理的定價機制，是保障可再生能源可持續發展的重要因素，過低或是過高的價格都會影響整個產業鏈的健康發展。為此，一方面，因時因地制宜，靈活調整定價機制，如在風電行業，對于已有的陸上風電四級標桿電價制度，可根據發電成本、技術水平、市場潛力、發電時數、發電設備容量等差異進一步細化并網標桿電價，促使更多的中小型企業和微型用戶進入風電行業；同時，借鑒德國經驗，根據產業技術水平和設備運行時間等，及時調整分類保障性收購電價，健全標桿電價的調整機制。另一方面，對于列入國家規劃的海上大型風電場項目實行招標定價的，改變以上網電價最低的投標人作為中標人的做法，降低價格因素所占比重，重視項目投資的技術方案、設計方案和運營方案等其他非價格因素，并通過簽訂按照中標價格訂立的固定期限合同予以落實。

（三）加強法律保障體系建設

長期穩定并具有吸引力的支持機制至關重要，是實現產業持續發展的必要保障。經濟激勵、科學研究、技術創新以及基礎設施建設。都是影響和制約可再生能源產業健康發展的重要因素，應予重視。

首先，完善經濟激勵機制。首先應完善發展基金制度。通過適當提高可再生能源電價附加征收標準以及征收污染稅或污染費等特定環境稅費等途徑，為可再生能源的發展提供持續可靠的資金保障，并就資金的補貼對象及范圍、標準、管理、時限等作出明確規定，建立完善可再生能源財政補貼法律制度。其次應落實稅收優惠。對于企業所得稅，進行生產稅收抵免，設置免稅期間和免稅率；增加虧損彌補年限，同時實行加速折舊；設置投資抵免等。對于流轉稅，降低增值稅稅率.對可再生電力項目實行與小水電相同的6%的稅率；免除可再生能源設備進口關稅和進口環節增值稅等。對于個人所得稅，對個人投資可再生能源高新技術產業的暫免征稅，個人生產和消費的，給予適當比例的費用稅前扣除。對于進口關稅，對利用國內資金進口國外可再生能源設備的企業采取與外商企業相同的待遇，免征關稅和進口環節增值稅。同時建立完善其他稅種，健全綠色稅收制度，如開征土地污染稅、碳稅，擴大資源稅的征稅范圍，把森林、湖泊、牧場、土地、海洋、水等都列入其中。此外還可采取一些靈活措施，如對國內已經能夠生產且設備技術比較成熟的整機進口適度征收關稅等。再次，應完善投融資措施，重視市場化產業投資。積極鼓勵商業銀行的貸款投入，引導私人股權和風險資本等民間資本投入，設立風險投資基金，鼓勵發行債券、股票融資、資本市場融資和外商直接投資。在信貸建設上，可設立專項貸款，實行低息或貼息貸款措施。此外還可通過建立專項的可再生能源中小企業信用擔保機構，對可再生能源的生產項目提供融資支持。

其次，推進科學研究與技術創新。科研滯后和創新能力不足是制約可再生能源產業發展的最大障礙。應加強科研機構建設，提高原始創新能力、集成創新能力和引進消化吸收再創造能力，強化自主知識產權保護，促進設備制造國產化。建立以企業和科研機構為主體，市場為導向，產、學、研相結合的自主技術創新體系。同時，還應加強政府與企業聯動，形成重要項目上的聯合攻關機制。還可探索與發達國家建立能源技術合作機制，共同研究、開發可再生能源技術，通過運用科技、教育等綜合手段完善科研技術創新機制。

再次，加強電網規劃和建設管理。可再生能源產業的健康發展需要與之配套的電網條件。應做好可再生能源發展規劃和電網建設規劃之間的銜接，及時籌集充足的電網建設補償資金，強化電網調度控制及運行技術，通過建設以信息化、自動化、互動化為特征的智能電網，推進并網接入，解決可再生能源并網運行和調度管理等問題，提高大規模波動性電源和整個電力系統的運行控制能力，實現對可再生能源的靈活接入、傳輸、消納和調節等。在此，一方面落實“十二五”智能電網規劃關于未來五年的發展目標及重點建設項目的規定，盡快建設適應可再生電力能源的集中與分布式相結合的新型智能電網；另一方面，建立統一完整的智能電網規范和標準體系以及電網綜合知識支撐體系，因地制宜，有效解決可再生能源發電上網問題。

四、結語

在應對氣候變化背景下實現低碳發展，內在地要求基于我國國情，逐步完善可再生能源法制，推動可再生能源產業的健康發展。我國可再生能源產業尚處于起步階段，與其相關的法律制度亦存在諸多障礙與不足。為此，構建健全的可再生能源法規體系，同時完善可再生能源法律制度、加強法律保障體系建設，成為迫切之需。要將健全的可再生能源法制落實為健康的可再生能源法治，上述制度構想的有效落實無疑是一個必要條件，而這需要我們為之付出更多的努力。

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（責任編輯 徐丹）