應對氣候變化背景下我國碳排放交易立法框架內容探析

薄曉波 馮嘉

摘要：碳排放交易可分為自愿交易和配額交易，對于不同類型的碳排放交易，立法應當做出不同的內容規定。我國目前關于自愿交易的規定還不能對自愿交易的買方提供充分的利益刺激，不利于自愿交易市場的培育，因而立法的重點應當是對自愿減排量的買方給予稅收優惠和將買方購買的自愿減排量轉換為配額交易中的碳排放配額以作為對買方的獎勵。在配額交易方面，立法應當首先為碳排放行為設定行政許可，并允許排放配額合法轉讓，為配額交易掃清障礙；此外，還要對配額交易的適用范圍、總量控制、配額的初始分配和監測、核證體系的建設以及法律責任等內容做出相應的規定。

關鍵詞：氣候變化；碳排放交易；立法；自愿交易；配額交易；總量控制；初始分配

中圖分類號：DF46 文獻標識碼：A 文章編號：1671—6604（2013）06—0061—08

在2011年12月南非德班舉辦的《聯合國氣候變化框架公約》第十七次締約方大會暨《京都議定書》第七次締約方會議上，中國政府承諾愿意有條件接受2020年后的溫室氣體量化減排協議。這表明我國開始進入承擔溫室氣體減排國際法律義務的倒計時階段?！笆濉睍r期是我國開展節能減排工作的關鍵時期，快速發展的國民經濟和我國以煤炭為主的能源結構決定了在未來一段時期，我國將不得不承擔非常巨大的碳減排壓力，經濟發展模式的轉變刻不容緩。而我國在以往節能減排工作中慣常使用的行政控制型管理模式已經很難再發揮更大的作用，通過市場機制促進溫室氣體減排成為迫在眉睫的選擇。歷史上，美國針對二氧化硫污染導致的酸雨問題而實施的以二氧化硫排放權為交易標的的“酸雨計劃”對于促進污染物總量控制起到了非常顯著的作用，這表明通過產權交易的形式可以有效彌補行政控制型管理模式效率低下的不足，以更小的成本實現更好的減排效果。這一點經驗值得我國充分借鑒，可以在今后的溫室氣體減排工作中嘗試使用排放權交易的形式，建立我國的碳排放交易市場。

目前，我國多項經濟社會發展政策都對建立我國的碳排放交易市場給予了肯定。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確指出：“建立完善溫室氣體排放統計核算制度，逐步建立碳排放交易市場。”《“十二五”節能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》也都明確表明要逐步建立碳排放交易市場，開展碳排放交易試點，建立自愿交易機制，加強碳排放交易支撐體系建設?？梢哉f，目前我國碳排放交易市場的建設已經具備了較為優越的政策環境。但這并不意味著我國已經具備了完備的碳排放交易體系，這是因為政策的規定僅僅為碳排放交易掃清了思想觀念上的障礙，而沒有涉及碳排放交易市場的構成、建立碳排放交易市場的步驟和碳排放權的商品屬性等具體而重要的問題。上述這些問題的解決，需要建立明確的管理部門、設立相應的管理資質、確立清晰的管理目標、制定嚴格的法律責任，因而需要立法的積極參與。

一、碳排放交易的分類

根據交易是否具有法定的強制約束力，碳排放交易類型可以分為強制性碳交易和自愿性碳交易。強制性碳交易也稱配額交易，是指在總量控制的前提下，交易雙方以其依法承擔的碳排放配額或指標為交易客體的交易方式。在強制性碳交易中，買方直接購買賣方已經獲得的碳排放許可配額。而自愿性碳交易是指個人或團體在沒有法定強制減排責任的前提下，自愿購買其他個人或團體通過技術創新、提高能效等行為而形成的碳減排量即減排信用的行為。自愿減排交易的自愿性，主要是通過買方所體現出來的。因為其在自愿交易市場上購買減排信用，并不受法律的強制約束，而通常是出于自身的公益訴求或其他原因（如為了承擔企業的社會責任、樹立良好的公眾形象、積累碳排放交易市場上的經驗等），使用自愿減排信用抵償其在生產生活中產生的碳排放。

交易形式的不同決定了立法對其規制的方向和內容應當有所差別。配額交易的實施以溫室氣體排放總量控制為前提，當國家政府確定了一個時期內的溫室氣體排放總量控制指標之后，就可以通過行政許可的方式將總量控制指標分解，并分配給該國家政府所管轄的企業，對獲得的配額指標，企業可以自己使用以滿足自己的排放需求，也可以將剩余的排放配額出售給其他配額不足的企業。實施配額交易，必須由國家政府確立一個明確的溫室氣體排放總量控制指標，否則配額交易無法進行。因此配額交易立法的重點內容應是總量控制指標的確定和初始配額的分配。而自愿交易是企業在自愿的條件下購買其他社會主體產生的減排信用的交易，因此如何激發企業自愿購買減排信用的積極性以及確保社會主體產生的減排信用具有真實性、可靠性和準確性就成為自愿交易立法的重要內容。

二、自愿交易立法的基本框架

我國是《京都議定書》所列的非附件一國家，根據《京都議定書》所確立的“共同但有區別的責任原則”，我國作為發展中國家不承擔《京都議定書》第一承諾期的溫室氣體減排義務；德班會議形成的決議也表明在《京都議定書》第二承諾期中國不承擔溫室氣體減排的國際法律義務。因此我國并未向國際社會承諾溫室氣體總量減排，也未向國際社會表明任何溫室氣體總量減排指標。但這并不代表中國不參與溫室氣體減排，在2009年召開的哥本哈根氣候大會中，中國作為國際社會中負責任的大國明確提出了到2020年，我國單位GDP碳排放要在2005年的水平之上削減40%至45%，此即所謂的“碳強度”指標?？梢?，在目前的溫室氣體減排國際事務中，我國強調的是“碳強度”這個概念，而非碳排放總量，這是最為符合廣大發展中國家發展權益的溫室氣體減排方式。因此，我國目前不能以溫室氣體排放總量為標準控制我國的溫室氣體排放，否則會對我國的經濟發展帶來嚴重制約。由此決定了至少在《京都議定書》第二承諾期這個階段中，我國對碳排放交易不能確定明確的全國性溫室氣體排放總量。但通過市場機制減排溫室氣體又是大勢所趨，因而目前最為適合我國盡快開展的碳排放交易形式是自愿交易，除了能夠對溫室氣體減排起到一定效果外，自愿交易還能夠對企業將來參與強制性配額交易起到“練兵”的效果。我國的碳排放交易立法應當首先對自愿交易形式進行規范。

（一）關于自愿交易的現行立法

關于自愿交易，我國目前已經有比較具體的規定予以規范。2012年6月13日，國家發改委發布實施了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），其重要內容之一是使經核證的溫室氣體自愿減排量具有國家信用。根據該《暫行辦法》的規定，社會主體采取措施獲得的自愿減排量須經發展改革部門的審核，這樣的減排量與以前的完全由第三方審核機構單方面出具報告認可并簽發的減排量相比，市場可信度或者說產品的品質將出現質的飛躍，這對企業或個人購買減排量無疑是一個較大的激勵。因而該《暫行辦法》的發布實施對于規范國內的溫室氣體自愿減排工作具有重要的作用。

但《暫行辦法》的發布實施并不能解決自愿交易遇到的所有問題。目前自愿交易在我國遇到的最大困難莫過于交易數量不足，企業開展自愿交易的積極性差。我國已經建立了100多所環境或碳排放權交易所，但絕大多數交易所都處于無米可炊的尷尬局面，北京、天津、上海等幾個城市的交易所自成立以來，所進行的碳排放交易也是屈指可數。究其原因，是因為自愿交易難以為自愿減排量的買方帶來直接的經濟收益。自愿減排雖然可以對減排量的賣方帶來可觀的經濟收益，但對買方來講，其直觀效果一般僅限于企業形象包裝和宣傳，表明企業勇于承擔社會責任，提高企業在公眾心目中的地位和形象。如果自愿交易不能為企業帶來稅收減免和財政補貼等優惠措施，購買的減排量也不能轉換為配額交易中的配額，則自愿交易的數量必定不會有多大，其對減少溫室氣體排放所能起到的作用也不會很大。2009年全球碳市場交易量達到87億噸二氧化碳當量，其中自愿減排交易量不到1億噸，僅占1%?？梢?，自愿交易立法的重點內容除了如《暫行辦法》所規定的賦予經核證的溫室氣體減排量以國家信用之外，還應當包括自愿交易的鼓勵和刺激機制。而關于鼓勵和刺激機制的內容，是《暫行辦法》難以涵蓋的內容。

《暫行辦法》是國家發改委發布的部門規范性文件，其效力及權威性都較低。根據我國《立法法》的規定，部門規范性文件并不屬于其所稱的“法”，其很多權限均受到《立法法》、《行政許可法》和《行政處罰法》等法律、法規的限制，因而《暫行辦法》的實施難以具備較高及穩定的法律效力。這一局限性體現在以下三個方面：

第一，《暫行辦法》第二十四條和第二十七條分別規定交易機構、對自愿減排項目進行審定的機構及對產生的自愿減排量進行核證的機構，須通過注冊地所在省、自治區、直轄市的發展改革部門向國家主管部門備案。從嚴格管理的角度來講，交易機構及第三方核證機構的業務素質對自愿減排量的真實性、準確性以及交易秩序的良好性都具有非常重要的作用，對上述機構理應進行嚴格的資質管理，設定嚴格的資質審批條件和程序。但由于我國《行政許可法》明確排除了部門規章和部門規范性文件設定行政許可事項的權限，致使《暫行辦法》無法對交易機構及第三方核證機構開展資質管理，而只能以備案制勉強應付，管理的嚴格程度大打折扣。

第二，根據《立法法》第八條的規定，關于稅收的基本制度，只能由全國人大及其常委會通過制定法律的形式予以規定，從而否決了部門規章和部門規范性文件在缺乏上位法依據前提下自行創設稅收優惠措施的權力。因而《暫行辦法》也無法規定對自愿減排量的買方給予稅收減免優惠的措施。

第三，激勵自愿減排交易的重要措施之一是規定買方可以將其購買的自愿減排量在配額交易體系中轉換為一定量的溫室氣體排放配額，以滿足企業發展的排放需要或者用于增值后的出售。而這一措施實施的前提是上位法已經創設了完備的溫室氣體配額交易制度。然而在我國目前還沒有一部法律、法規設立溫室氣體配額交易制度.《暫行辦法》對此也只能望洋興嘆。

可見，僅依靠《暫行辦法》的規定仍然難以推動自愿交易市場的發展，我國仍需要不斷完善自愿交易立法。目前，國家相關部門正在推動《應對氣候變化法》的研究和起草工作，筆者認為，該法應當承擔起搭建自愿交易立法基本框架的重任。

（二）《應對氣候變化法》關于自愿交易的框架內容設想

關于自愿交易，《應對氣候變化法》應當對以下幾個方面的內容進行創設性和框架性的規定：

1。明確規定國家鼓勵溫室氣體減排量的自愿交易。關于自愿交易的法律規定，其內容主要是鼓勵和刺激自愿交易的開展，因而需要首先在該法的總則部分表明立法者對自愿交易的基本態度，即明確規定國家應當通過制定、實施稅收、財政等方面的措施鼓勵溫室氣體減排量的自愿交易。這樣一條規定的作用在于為法律、法規規定具體的鼓勵措施提供立法依據。

2.建立從業機構的資質和從業人員的職業資格管理制度。自愿交易中的從業機構主要包括對自愿減排項目進行審定的第三方機構、對自愿減排量進行核證的第三方機構和交易機構。如前文所述，上述從業機構對于自愿減排量的準確性、真實性和自愿交易市場秩序起到至關重要的作用，因而國家管理部門必須對其從業能力進行嚴格把關，并對其日常從業行為進行嚴格的規范化管理。因而有必要對從業機構實施資質管理，設定嚴格的行業準入條件和監督管理措施。而根據我國《行政許可法》的相關規定，在我國的法律體系中，只有法律和行政法規可以設定需要在全國統一實施的資格、資質類的行政許可，因而《暫行辦法》作為部門規范性文件無權對從業機構的資質進行設定。在此，《應對氣候變化法》作為全國人民大表大會常務委員會發布的法律，有權根據《行政許可法》的授權對從業機構的資質進行設定，并規定相應的監督管理措施。

從業機構要具備相應的業務能力，必須具備一定數量且具有相應業務素質的專業技術人員，因而還需要對從業機構中從事審定、核證等技術工作的從業人員進行職業資格管理，確保只有符合一定職業資格條件的工作人員才能夠從事自愿減排項目審定和自愿減排量核證等技術性要求較強的工作。而這也涉及資格、資質類行政許可事項的設定權限，根據《行政許可法》的相關規定，只有法律和行政法規可以予以設定。因而這也應當成為《應對氣候變化法》規范的重要內容之一。

關于資質和職業資格，法律除了設定相應的許可事項之外，還應當規定監督管理和處罰的措施。對于違反從業管理規定的從業機構和從業人員，除了處以一定數額的罰款處罰之外，對于違法情節嚴重的，還應當吊銷資質或職業資格。只有如此嚴厲的法律責任規定才能給從業機構和人員施加一個“緊箍咒”，促使他們依法從事相關業務行為。而根據我國《行政處罰法》，只有法律和行政法規可以設定吊銷、暫扣許可證照的行政處罰和多于3萬元的罰款處罰。因此，《應對氣候變化法》應注重立法內容的完整性，在創設相關行政許可事項的同時還應當配套規定嚴格的法律責任。

3.對自愿減排量的買方規定減免稅條款。在自愿交易中，買方一般缺乏購買減排信用的積極性。而一個市場的正常運作則需要買賣雙方的積極參與，缺乏一定數量買方的市場必定無法長久持續存在。因而如何刺激買方購買減排信用的積極性應當是《應對氣候變化法》在立法時重點考慮的內容。筆者認為，對買方實行減免稅優惠是一個重要的經濟刺激措施。對于自愿購買減排信用的企業，可以考慮給予企業所得稅方面的優惠，或者將來對企業征收碳稅時，可以考慮對此類企業減免一定的碳稅。限于《立法法》所規定的立法權限和部門職責的分工，發改委制定的《暫行辦法》無權涉及稅收優惠措施，因而《應對氣候變化法》有必要對減免稅條款進行規定。

4.對自愿減排量的買方給予減排量轉換碳排放配額的獎勵。對自愿減排量買方的經濟激勵措施，除了稅收優惠外，還可以包括對其給予減排量轉換碳排放配額的獎勵。也就是說，買方自愿購買的減排信用除了可以用于中和自己的碳排放之外，還可以通過一定的換算方法，轉換成將來實施的配額交易中的碳排放配額。我國臺灣地區目前自愿交易的參與比例達到56%，一個重要的誘因是“進行了自愿減排的企業，對于過去減少的碳排放量，在臺灣地區未來實施‘總量控制與交易制度時，可給予碳排放權配額獎勵”Ⅲ。因而如果《應對氣候變化法》能對此作出規定，必定會對我國自愿交易市場帶來巨大的推動作用。

三、配額交易的立法框架

配額交易立法應當是我國碳排放交易立法的主體和重點。如前文所述，盡管我國目前還不具備立即啟動全國性碳排放配額交易市場的條件，但立法應當首先為將來配額市場的運行提供良好的法制環境。筆者認為，關于配額交易，《應對氣候變化法》應當對以下框架內容進行規定：

（一）為碳排放行為設置行政許可

對于配額交易，立法首先要解決的問題是創造配額。目前在我國，碳排放行為沒有受到任何法律的制約，因而是隨意的、自由的。但配額交易的前提是碳排放行為受到了法律的限制，變得不再自由，只有具有配額的人，才能夠排放相應配額的碳。當一種物品具有稀缺性時，才可能具有交易性和流動性。配額交易實際上是對碳排放權利的交易，交易的物質載體就是碳排放許可證。因此，《應對氣候變化法》應當對碳排放行為設置行政許可，規定只有通過行政審批，獲得相應碳排放配額的企業和其他單位，才能夠從事碳排放行為。

另外，我國《行政許可法》第九條規定：“依法取得的行政許可，除法律、法規規定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓?！币虼?，《應對氣候變化法》還應當明確規定通過行政許可獲得的碳排放配額可以轉讓，只有這樣，才能為配額交易掃清違法性的障礙。

從法律權利的角度來看，設置行政許可，其實質是賦予行政許可申請者以一定的權利。在碳排放許可中，許可申請者獲得的就是碳排放權。該權利意味著權利主體可以在法律規定的額度內排放溫室氣體，維持自身一定的生產和經營行為。同時，這樣的規定還意味著權利主體可以在自身不需要此項權利的時候，有權將該權利轉讓給其他社會主體并獲得相應的收益。因而法律為碳排放行為設置行政許可，明確碳排放權，也就確定了碳排放權交易所產生的收益的歸屬，而這是開展配額交易的前提基礎。

（二）明確配額交易的適用范圍

由于化石能源的廣泛使用，碳排放行為是社會經濟發展不可或缺的因素，各行各業的發展乃至個人的日常生活都離不開碳的排放。雖然為碳排放行為設置行政許可非常必要，但該行政許可的適用范圍不可盲目擴展至社會生活的各個領域，否則會對正常的社會經濟發展帶來嚴重的阻力。因而有必要通過法律的形式對碳排放許可證的適用范圍作出明確限定，該限定內容實際上也就成為配額交易的適用范圍，因為只有受到許可配額約束的企業才有交易配額的積極性和可能性。對此，我們可以參考歐盟實施歐洲碳排放交易體系（EU ETS）的相關經驗。歐盟關于碳排放交易體系的2003/87/EC號指令中，以附件的形式列明了應當參與排放權交易體系的工業活動的種類，包括能源活動（Energy Activities）、黑色金屬的生產及加工（Production and Processing of Ferrous Met-als）、礦業活動（Mineral Industry）及其他活動。此外，2008年歐盟議會及歐盟理事會通過了指令2008/101/EC，對2003/87/EC號指令進行了修訂，將航空業納入了歐盟排放權交易體系。

之所以能夠通過排放交易的形式削減溫室氣體排放，主要在于各行業、企業之間存在減排成本方面的差異，因而參與減排的行業、企業越多，就意味著尋找減排成本差異的空間越大，交易的機會也就越多。因此對碳排放行為進行行政許可的范圍，既不能過大，也不能過小，否則會導致交易的行業、企業數量不足，交易機會偏小，交易難以進行。對此，可以從我國開展的排污權交易試點中吸取經驗教訓。有學者認為，我國過去開展的城市排污權交易不成功的主要原因以及二氧化硫及水體污染物排污權交易存在的主要問題之一均是試點范圍過小。因而為確保足夠的交易數量，并考慮對實際碳排放量進行監測的難度，筆者認為碳排放許可證的適用范圍應當涵蓋能源、石油化工、黑色金屬冶煉、水泥、玻璃、陶瓷、造紙和自行使用較大功率內燃機作為生產動力的其他企業；此外，為了積極應對歐盟碳排放交易體系將國際航空業和國際海運業納入適用范圍，我國《應對氣候變化法》也應當將航空業和海運業納入碳排放許可證的適用范圍，以促使歐盟對我國航空業和海運業實行豁免。

（三）對配額實行總量控制

確定具體明確的碳排放總量控制目標是配額交易的基礎，配額交易的實質是確保碳排放總量控制目標得以實現的前提下，以最低成本的方式實現碳減排。因而法律在確立配額交易制度之前，必須首先對一個國家或地區的碳排放總量控制指標進行明確。對于我國的《應對氣候變化法》來講，這一點也不例外。但如前文所述，受我國目前客觀情況的約束，我國現階段無法明確國家的碳排放總量控制目標，這一狀態要至少持續至《京都議定書》第二承諾期結束時為止。這無疑提高了我國實施碳排放配額交易的難度。

然而，對于實行總量控制，我國并非沒有指標可以遵循。在能耗計算方面，無論是各級地方政府，還是各類企業，都較為習慣運用標準煤體系，計算自己的能源消費總量或節能量。無論是政府，還是學者，大多對標準煤體系的運用持肯定態度。如有學者認為，在中國運用市場手段控制碳排放，其具體方式不是碳排放配額交易，而是未來可能出現的節能量交易。目前，“十二五”能源消費總量控制目標也已提出。然而關于以何標準進行總量控制，現在還沒有明確的官方結論。但這不能成為阻礙氣候變化立法的理由，不管怎樣，總量控制都是構建碳排放配額市場的前提基礎。筆者建議，《應對氣候變化法》對總量控制的要求應當進行規定，但可以不對總量控制的具體指標進行明確，相關內容可以授權國務院規定。這樣可以有效滿足構建碳排放配額市場對立法的需求，避免因個別問題而拖延整個立法進程。

（四）配額的初始分配

配額的初始分配方式包括有償和無償兩種，有償分配主要是指拍賣的形式。在經濟學上，拍賣是貫徹“污染者付費原則”的最好形式，因為它公平、透明地給予了所有企業獲得排放權的機會，不易滋生權力尋租，而且能夠向企業釋放出清晰的價格信號，將溫室氣體排放量與企業的生產成本相掛鉤，促使企業投資減排措施?！叭欢?，有償分配的方式增加了企業的直接支出，容易引起企業抵觸或者逃離排放交易體系?！币蚨瑥臏p少企業抵觸情緒、盡快建立排放交易體系的角度來看，在市場創設之初無償分配是較為妥善的配額分配方法。以歐盟碳排放交易體系為例，該交易體系創設之初，歐盟并沒有采用理論上最為完善的有償分配方法，而是以企業自行申報的歷史排放量為依據進行無償分配。其主要原因就是“為了獲得企業界對建立排放交易機制的支持”，“從結果上看，歐盟對企業的妥協，換來了歐盟排放交易機制的快速啟動?！倍搅藲W盟排放交易體系實施的第二階段，允許有償拍賣的份額比例從第一階段的不能超過5%提高到了10%，從201 3年開始實施的第三階段，拍賣將取代無償分配成為配額分配的基本方法。

歐盟的做法對我國《應對氣候變化法》的立法具有重大的啟示意義，筆者認為，通過立法在我國建立碳排放配額交易市場之初，為了換取企業界的支持，也可以暫時實行初始配額的無償分配方法，待政府和企業已經習慣于配額交易，并習慣于將碳排放作為企業決策的重要內容之一時，可以逐漸轉換為有償分配。但我們同時也要注意吸收歐盟在此問題上失敗的教訓，避免重蹈覆轍。在無償分配的問題上，歐盟主要犯了兩個嚴重的錯誤。第一是錯誤地估計了市場對無償分配的配額的需求總量，再加之歐債危機的影響，使市場上可供交易的配額總量遠大于實際需求，造成2008年配額價格“自由落體式”的下滑，從30歐元跌至幾歐分。價格過分縮水，嚴重打擊了排放配額的流動性，使市場機制在溫室氣體減排中的作用大打折扣；第二是使用了不公平的無償配額分配方法。歐盟所采用的無償配額分配方法是“祖父式”分配方法（Grandfather），是基于管制對象歷史碳排放水平來分配配額的方法，根據這樣分配方法，歷史上碳排放多企業獲得的排放配額也多，而歷史排放數據小的企業獲得的排放配額也少。這種分配方法對于采用較新減排技術和設備的新企業來講不公平。相比老舊企業，很多新企業所采用的生產工藝和碳減排設施與技術都較為先進，其歷史排放量相對較低，因而可以獲得的免費初始配額就相對較低；同時，由于技術和設備相對先進，其減排空間也相對較小。而老舊企業因為歷史排放基數大，可以獲得更多的免費配額，同時由于其生產工藝、設備等均較陳舊，因而其較容易實現碳排放總量的下降。這意味著，這些對于氣候不是很友好的老舊企業對碳排放配額的需求要遠遠小于那些生產工藝技術相對先進的新企業，但其反而可以獲得更多的免費配額，甚至可以大量有償出售其免費獲取的配額；而新企業則不得不需要花費大筆資金從碳排放交易市場上購買自己所需的配額。對于新企業而言，祖父式的無償分配方法顯然不是一種公平對待的分配方法。

不僅如此，歐盟從2012年1月1日起將國際航空業也納入到了歐盟碳排放交易體系之中，包括我國33家航空公司在內的2000多家世界各國的航空公司都被強制性地納入該交易體系。在此，祖父式的分配方法將其不公平性進一步擴展到發達國家與發展中國家之間，“對高速成長的發展中國家（包括中國）的航空公司非常不利”?？梢?，祖父式的分配方法也違反了《氣候變化框架公約》和《京都議定書》所確立的共同但有區別的責任原則。故此，在我國《應對氣候變化法》的立法中，應當盡量避免使用基于歷史排放數據的祖父式無償配額分配方法。

對于具體如何分配初始配額，是配額管理的具體問題，隨著管理目標的和市場情勢的變化，為了保證配額的稀缺性，其分配方式有可能隨時發生變化，因而此具體內容不宜由《應對氣候變化法》予以直接規定。但在此問題上，《應對氣候變化法》可以對初始配額分配的原則要求作出規定。筆者認為，這些原則可以包括以下幾項：謹慎分配無償配額原則、逐步縮小無償配額所占比例的原則和公平分配初始配額的原則。

所謂謹慎分配無償配額原則，是指國家主管機關應當在充分調查并掌握充足數據的基礎之上，結合國民經濟和社會發展的需要，對無償配額的總量進行謹慎預估，以確保配額的稀缺性。逐步縮小無償配額所占比例的原則是指根據“污染者付費原則”的要求，國家主管機關應當逐步用配額有償拍賣的形式代替無償分配，使配額在分配之初就能向排放者傳遞清晰的價格信號，督促其投資于節能減排。公平分配初始配額原則是指無論是有償抑或是無償分配，都應當確保社會主體在獲得配額方面具有平等的地位。

由公平分配原則所決定，我國在無償配額的初始分配上不應實行祖父式的分配方法，可以借鑒使用基準式（Benchmark）等更加公平的方法。在無償分配方法的選擇上，歐盟之所以選擇不盡公平的祖父式方法，重要原因之一在于歐盟碳排放交易體系在創建之初時間緊迫，要求一個簡單易行的方案，而相比基準式方法所要求的繁瑣的基礎數據采集和行業基準的確定等要求，祖父式方法以企業自行申報歷史排放數據為基礎，操作起來簡單、易行，實施的成本小。這啟發我國在運行碳排放交易市場之前，應當盡早開展企業相關數據的調查和行業基準的研究工作，以便為碳排放交易市場的運行提供充分的數據支撐。

（五）構建碳排放監測、計量、統計、報告和核證體系

碳排放交易的主體包括買賣雙方和國家主管部門，但僅有這三方還無法構建完整的交易市場體系。碳排放交易市場中的交易客體——碳減排量（減排信用）、碳排放配額都是虛擬商品，交易的真實性和有效性完全建立在對碳減排量和碳排放量的準確監測、計量、核證和統計上，因而從事監測、計量、統計、報告和核證等服務的第三方中介機構是碳排放交易市場中不可或缺的主體。

我國《應對氣候變化法》在立法中應當注重構建完善的監測、計量、統計、報告和核證體系。對從事相關服務的第三方中介機構設定高門檻的行業準入條件，規定嚴格的從業守則和監督管理措施，并輔之以嚴厲的法律責任條款。具體可以通過設定行政許可的方式，對相應機構實施審批制和核準制管理。同時，還應當建立國家主管部門的監測隊伍，時時監測企業排放溫室氣體的行為，確保其排放行為符合排放許可證的要求。

此外，還應當規定信息公開和公眾參與條款，碳排放量的監測、計量和核證數據，應當時時通過國家在線交易平臺予以公開，這樣不僅方便碳排放配額的交易，還有助于公眾監督。

（六）對超過配額排放溫室氣體的行為規定嚴厲的法律責任

配額交易能否順利實施，在很大程度上取決于配額的“強硬度”。如果企業超過配額排放溫室氣體，而國家不能給予嚴厲的法律制裁，則企業會選擇寧可違法排放溫室氣體也不到市場上購買排放配額。這樣配額交易就不能對減少溫室氣體排放起到應有的作用，因而我國《應對氣候變化法》應當對超過配額排放溫室氣體的行為規定嚴厲的法律責任，使企業承擔法律責任的成本支出大于購買排放配額的成本支出。

在法律責任的規定方面，我國法律的表現一向比較謹慎和保守，尤其在涉及處理經濟發展和環境保護的關系方面，立法者總是生怕法律責任過于嚴苛會對企業和社會經濟發展帶來妨礙。因而法律責任的條款一般比較“軟弱”，主要體現為對違法排污行為的處罰偏輕。但鑒于我國目前在節能減排方面承受的巨大壓力，在《應對氣候變化法》的立法中，我們必須摒棄這種不正確的觀念，通過嚴格的法律責任設置確保碳交易的順利實施和節能減排目標的完成。

具體來說，《應對氣候變化法》在設置法律責任條款時應當遵循以下原則，即不能讓違法排放者通過違法排放行為而獲利，否則有利可圖，會促使企業寧可違法被罰也不選擇守法行為。在處罰方式上，可以借鑒歐盟的經驗。歐盟關于排放交易的指令（2003/87/EC）第16規定，各成員國應將每年4月30日之前沒有提交足夠的配額以彌補其上年度溫室氣體排放量的經營者名單公布，并對它們處以超額排放的處罰，并且繳納罰款不能免除其從下一年度分配的配額中提取相應數量數額彌補其超額排放的義務。關于罰款的金額，在第一階段的三年期間采取較輕的每噸二氧化碳40歐元的處罰，從第二階段開始，罰款額升至每噸二氧化碳100歐元。

四、結語

《應對氣候變化法》是我國構建碳排放交易市場的基本法律依據，該法應當搭建起完整的碳交易制度框架。碳交易市場所涉及的法律操作問題非常繁多，不可能在《應對氣候變化法》這一部法律里找到全部的答案。根據我國的立法習慣，全國人大及其常委會制定的法律一般僅就法律實施中重大且具有相對穩定性的問題進行規定。就碳排放交易體系而言，《應對氣候變化法》應當對其中行政許可、行政處罰和諸如允許配額交易、總量控制、配額初始分配等原則性問題做出規定，這樣就能搭建起較為完整的制度實施框架，可以為碳交易市場的啟動和運行提供充分的法律依據，掃清法律障礙。在此基礎上，國務院和國務院相關主管部門就可以依據職權制定相應的行政法規和部門規章，構建起完善的碳交易立法體系。

（責任編輯 徐丹）