完善流動人口服務管理體制

伍先江

在城市服務與管理工作不斷精細化的今天，流動人口的服務管理顯得越來越重要。北京作為特大型城市和國家的首都，流動人口的服務管理一直是市委、市政府的重點工作之一。

流動人口，是指未依法改變法定住址而在常住地之外的市區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)滯留過夜的移動人口。在北京，流動人口管理的對象一般是指本市行政區(qū)域內(nèi)無常住戶口，從其他省、自治區(qū)、直轄市來京暫住的人員?？傮w看，北京市流動人口服務管理是好的，處于全國前列，但需要進一步完善的是體制。

流動人口服務管理體制的演變

改革開放以來，北京市在遵循國家流動人口管理基本制度的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)了流動人口服務管理體制的轉(zhuǎn)變。具體演變歷程可分為三個階段：一是1978—1995年，可稱為“公安專業(yè)管理體制階段”；二是1995—2006年，可稱為“流動人口綜合管理體制初步形成階段”；三是2006年至今，可稱為“流動人口綜合管理體制正式形成階段”。

在“公安專業(yè)管理體制階段”，與流動人口管理的法律、政策一致，流動人口的管理主要由公安機關(guān)根據(jù)《中華人民共和國戶口登記條例》第16條的規(guī)定，對離開常住戶口地的流動人口進行暫住登記，在京流動人口因不具有北京戶口而無法獲得生存必需的糧油票證供應，事實上很難在京居住3個月以上。1985年以后，由于居民身份證制度的實行，開始對流動人口實行暫住證制度，以證明流動人口的暫時居住情況。適應這一制度，流動人口管理體制主要是公安機關(guān)的專業(yè)性暫住管理體制，以及與這一體制相聯(lián)系的治安管理體制，兩者合二為一；其他部門基本不涉及流動人口管理。不過，在這一階段后期（即1985年以后），由于流動人口規(guī)模的擴大，其他部門特別是計劃生育部門也開始加強流動人口的業(yè)務管理，但部門之間未形成政策、制度和執(zhí)法上的有效整合與協(xié)作體制機制。

在“流動人口綜合管理體制初步形成階段”，中央綜治委提出“服從大局、加強管理，因勢利導、興利除弊”的流動人口管理工作方針，北京市頒布實施了《北京市外地來京務工經(jīng)商人員管理條例》和一整套涉及戶籍、治安、房屋、務工、經(jīng)商、衛(wèi)生、防疫、計劃生育、收容遣送等方面的配套地方性法規(guī)，逐步建立了市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級管理體制和流動人口問題綜合治理機制，建立了各級黨委政府領(lǐng)導負責，公安、勞動與社會保障、教育、民政、工商、城建、共青團等眾多部門參與的綜合治理機制——流動人口綜合治理領(lǐng)導小組，并在公安部門設(shè)立領(lǐng)導小組辦公室。同時，在公安及其他部門內(nèi)依托相應機構(gòu)在市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級機構(gòu)建立相應管理機構(gòu)，特別是依托公安部門社區(qū)警務，在社區(qū)一級逐步建立了流動人口管理工作站，充實協(xié)管員隊伍，使管理觸角深入基層社區(qū)。對于房屋出租，北京市建立了出租房屋管理和治安管理制度，但流動人口與出租房屋管理機構(gòu)分置，突出表現(xiàn)為基層社區(qū)（村）流動人口管理站和出租房屋管理站分設(shè)。

在“流動人口綜合管理體制正式形成階段”，北京市委、市政府聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步加強流動人口管理與服務工作的若干意見》，于2007年年初成立由各級黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導的市、區(qū)縣、街鄉(xiāng)流動人口服務管理專門管理機構(gòu)——“北京市流動人口和出租房屋管理委員會”。這一新體制的突出特點是將現(xiàn)有的流動人口、出租房屋管理體制合一，建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導、專門機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各部門分工負責，條塊結(jié)合、以塊為主的屬地管理工作機制，形成市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級流動人口和出租房屋管理服務組織體系。這種組織體系的好處在于：第一，突出了黨委政府對流動人口工作的統(tǒng)一領(lǐng)導和統(tǒng)籌規(guī)劃；第二，將流動人口管理與出租房管理體制合二為一，突出了以房管人的工作思路；第三，突出了以街鄉(xiāng)、社區(qū)（村）為重點的實有人口屬地管理和以社區(qū)（村）服務站和專職管理員隊伍建設(shè)為核心的基層基礎(chǔ)建設(shè)。

現(xiàn)行體制的主要優(yōu)勢

北京市現(xiàn)行流動人口服務管理體制的樞紐，是北京市流動人口和出租房屋管理委員會及其辦公室（簡稱流管委和流管辦）。在基層社區(qū)（村）設(shè)立流動人口和出租房屋管理服務站，配備專職管理員，形成市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級流動人口和出租房屋管理服務組織體系。這種體制的建立，在一定意義上是一個巨大的進步，解決了長期以來制約流動人口服務管理工作發(fā)展的一些體制性問題。

首先，它實現(xiàn)了流動人口服務管理由公安管理向政府管理的初步轉(zhuǎn)變，為綜合治理管理機制的初步形成奠定了基礎(chǔ)。2007年以前，北京市流動人口管理體制雖然也提出了建立黨委政府領(lǐng)導、各部門齊抓共管的綜合治理機制，但由于這一機構(gòu)并非實體部門，其辦事機構(gòu)設(shè)在公安部門，因而在實際工作中公安部門僅作為職能部門之一，難以承擔起協(xié)調(diào)各部門工作的重任，綜合治理機制并未真正形成。2007年后，市流動人口和出租房屋管理委員會及其辦公室由于分別與綜治委和綜治辦合署辦公，使流動人口服務管理工作的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)辦事機構(gòu)實體化，從而事實上成為流動人口和出租房屋管理工作的協(xié)調(diào)機構(gòu)，基本能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)職能。

其次，它使流動人口社區(qū)一體化管理的根基基本形成。流動人口服務管理工作的重心和基礎(chǔ)，說到底是在流動人口居住、工作的最基層單元，即社區(qū)（村）和就業(yè)單位。北京市的現(xiàn)行體制將原來的三級管理體制向基層社區(qū)（村）延伸，并在基層社區(qū)（村）設(shè)立流動人口和出租房屋管理服務站，配備專職管理員，從而為流動人口社區(qū)一體化管理打下了根基。

再次，設(shè)立基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務站，從而使管理隊伍實現(xiàn)了從兼職協(xié)管到專職管理的轉(zhuǎn)變，基層管理隊伍得到了強化?，F(xiàn)行體制規(guī)定，基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務站的站長原則上由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）流管辦選配，副站長原則上由社區(qū)（村）負責流管工作的干部和社區(qū)民警共同擔任。服務站按照本地區(qū)實有流動人口3‰～5‰或出租房屋50—100戶/人的比例，配備專職管理員。這就克服了以往流動人口和出租房屋協(xié)管員力量分散、人員流動性大的缺點，同時專職管理員職責明確、工作任務明確、工作規(guī)范化程度提高，從而強化了流動人口和出租房屋管理基層基礎(chǔ)工作。

最后，它使管理經(jīng)費保障機制得以基本落實?，F(xiàn)行體制規(guī)定，基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務站工作經(jīng)費和人員經(jīng)費統(tǒng)一納入?yún)^(qū)縣財政預算，根據(jù)工作需要予以保障。這就克服了以往流動人口和出租房屋管理工作經(jīng)費和協(xié)管員工資待遇主要來自派出所公安業(yè)務經(jīng)費或者罰沒款項而難以有效保障的弊端。

現(xiàn)行體制的主要問題

北京市現(xiàn)行流動人口服務管理體制雖然克服了舊體制的諸多弊端，但并不意味著它完美無缺。

現(xiàn)行體制在街鄉(xiāng)以上的上層部分仍然一定程度地存在“重管理輕服務”趨向。現(xiàn)行體制規(guī)定，市級流動人口和出租房屋管理委員會及辦公室的管理職能主要是“做好區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）組織機構(gòu)以及社區(qū)（村）服務站、管理員隊伍建設(shè)的指導工作；幫助協(xié)調(diào)解決一些實際問題。負責制定全市流動人口和出租房屋基礎(chǔ)信息采集、登記、錄入統(tǒng)一規(guī)范標準，建立健全統(tǒng)一規(guī)范的基礎(chǔ)工作臺賬，指導流動人口和出租房屋摸底登記工作開展”?？梢?，這種體制在對流動人口的服務管理上強調(diào)治安及相關(guān)的管理工作優(yōu)先，強調(diào)對流動人口的綜合管理，而對涉及流動人口服務的相關(guān)政策協(xié)調(diào)與控制則有待進一步完善。

基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務站存在性質(zhì)與工作職責上的矛盾等弊端。根據(jù)規(guī)定，街鄉(xiāng)以上的管理機構(gòu)基本上是同級政府的行政機構(gòu)，但基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務站的管理機構(gòu)與職能定位是“依托社區(qū)（村），對原有的基層流動人口（出租房屋）管理組織有效整合，在全市社區(qū)和流動人口較多的村成立流動人口和出租房屋服務站，納入城市社區(qū)和農(nóng)村統(tǒng)一管理服務組織體系，落實經(jīng)費保障，使其充分發(fā)揮作用”。結(jié)合我國城市社區(qū)和農(nóng)村地區(qū)村級組織性質(zhì)可以看出，基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務站在性質(zhì)上不屬于行政部門，而是協(xié)助街鄉(xiāng)以上相應行政管理部門開展相關(guān)工作的輔助組織。這從基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務站基本不具有相應的行政執(zhí)法權(quán)可以佐證。但是，從流動人口和出租房屋管理工作的性質(zhì)看，基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務站應當屬于政府行政管理的一部分。這種矛盾性無疑將制約流動人口和出租房屋管理工作的有效開展，制約現(xiàn)行體制優(yōu)勢的發(fā)揮。

基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理綜合治理的有效管理機制并未真正形成。現(xiàn)行體制規(guī)定，基層服務站的基本職責任務是“負責本地區(qū)流動人口和出租房屋登記檢查和統(tǒng)計匯總上報工作，定期進行巡視，及時變更信息，全面掌握本地區(qū)流動人口和出租房屋基本情況，為政府決策和職能部門管理提供基礎(chǔ)支持與服務。及時發(fā)現(xiàn)和上報社區(qū)（村）內(nèi)流動人口和出租房屋中的各類違法問題和安全隱患，督促進行整改”。可概括地說，基層服務站主要是負責信息收集和信息提供工作，相應的執(zhí)法權(quán)在原有相關(guān)部門。在這種情況下，各個管理部門在涉及流動人口的管理上依然難免各自為政，難以實現(xiàn)完全意義上的綜合協(xié)調(diào)管理。

基層管理員缺失執(zhí)法權(quán)，導致管理工作陷入困境。與基層社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務站的性質(zhì)和基本不具有相應行政執(zhí)法權(quán)相適應，基層服務站的工作人員（包括管理員），除了社區(qū)民警（其執(zhí)法權(quán)來自民警的公務員身份），一般都不具有行政執(zhí)法權(quán)。這在實際工作中就成為基層流動人口和出租房屋管理工作有效開展的一大制約。

完善現(xiàn)行體制的建議

完善北京市現(xiàn)行流動人口服務管理體制，可從以下幾個方面著手。

第一，進一步調(diào)整完善流動人口和出租房屋管理機構(gòu)職能及機構(gòu)設(shè)置。針對現(xiàn)行體制街鄉(xiāng)以上一定程度存在“重管理輕服務”的趨向，調(diào)整流動人口和出租房屋管理機構(gòu)職能，從強調(diào)對流動人口的綜合管理，調(diào)整為“管理與服務并重”，加強對涉及流動人口服務的相關(guān)政策特別是部門政策的有效協(xié)調(diào)與控制。為此，可考慮在流動人口和出租房屋管理機構(gòu)職能及內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置上，在保持這種以治安管理與社會管控色彩突出特征的同時，進一步改革完善流動人口和出租房屋管理領(lǐng)導機構(gòu)及主要辦事機構(gòu)的職能，完善機構(gòu)，強化其對涉及流動人口的諸多社會經(jīng)濟政策進行綜合協(xié)調(diào)的職能，特別是積極推進與戶口掛鉤的一系列勞動就業(yè)、社會保障和文化教育等經(jīng)濟社會政策的改革，有效保障流動人口合法權(quán)益。

第二，整合系統(tǒng)平臺，完善流動人口綜合服務管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息共享。針對“北京市流動人口和出租房屋綜合管理信息平臺”與公安、勞動、房管、計劃生育等部門流動人口（出租房屋）管理信息系統(tǒng)不兼容、信息難以共享的弊端，在進一步完善流動人口和出租房屋服務管理體制和綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)服務政策協(xié)調(diào)職能的基礎(chǔ)上，由綜合協(xié)調(diào)工作機構(gòu)牽頭，整合公安、勞動與社會保障、教育、計劃生育等部門的管理資源，建立統(tǒng)一的全員流動人口基礎(chǔ)信息采集、更新和動態(tài)管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)流動人口基礎(chǔ)信息的統(tǒng)一采集，跨部門、跨系統(tǒng)、跨地區(qū)共享。為此，逐步推進流動人口信息社會化采集，強化流動人口管理基礎(chǔ)工作。同時，針對流動人口服務管理工作涉及政府和社會諸多部門、人口信息具有分散性的特點，有關(guān)部門可以通過多種工作途徑實施流動人口信息的社會化采集。首先是政務網(wǎng)系統(tǒng)采集，將公安、計生、社保、民政等相關(guān)部門的業(yè)務信息與建立在社區(qū)、村委會的流動人口綜合服務管理信息系統(tǒng)進行整合。其次是社會服務部門采集，將電信、供水、供電等社會服務部門采集的人口信息，通過政府信息中心數(shù)據(jù)交換平臺，與流動人口綜合服務管理信息系統(tǒng)進行整合、更新。最后是互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)采集，通過行政手段推動、督促用工企業(yè)建立內(nèi)部流動人員信息采集制度，通過互聯(lián)網(wǎng)和政府信息中心數(shù)據(jù)交換平臺，與流動人口綜合服務管理信息系統(tǒng)整合。

第三，明確社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務站的行政派出機構(gòu)性質(zhì)。針對這個機構(gòu)在性質(zhì)與工作職責上的矛盾性，明確其為街鄉(xiāng)流動人口和出租房屋管理辦公室的行政派出機構(gòu)。具體做法可以結(jié)合政府部門服務管理人員力量下沉、進村進社區(qū)，將涉及流動人口服務管理的街鄉(xiāng)以上政府部門的人員力量下沉到社區(qū)（村），輔以部分專職管理員（協(xié)助管理），將相應的行政執(zhí)法權(quán)賦予具有公務員身份的社區(qū)（村）流動人口和出租房屋管理服務站工作人員，服務站管理員不具有獨立的行政執(zhí)法權(quán)，僅具有協(xié)助執(zhí)法權(quán)。

第四，加強基層管理站人員隊伍配備，改善人員待遇。針對當前社區(qū)（村）服務站管理員的配備數(shù)量、整體素質(zhì)、工資待遇存在的問題，嚴格落實社區(qū)（村）服務站管理員的數(shù)量配備標準，提高工作的覆蓋面；通過加強培訓，提高社區(qū)（村）服務站管理員的整體素質(zhì)，提高工資待遇，使之基本達到其他社區(qū)工作者的待遇水平。

（作者單位：中國人民公安大學治安學院）

責任編輯：葉再春