北京城鄉結合部重點村城市化建設后續發展的思考

馮曉英

城鄉結合部重點村城市化建設是北京市委市政府落實中央提出的城鄉發展一體化戰略，從北京現實出發做出的重大戰略部署。遵循“政府主導、農民主體、政策創新”的原則，北京市從2009年北塢、大望京2個試驗點起步，到2010年向50個城鄉結合部重點村推進，城鄉結合部重點村城市化建設已經走過了3年的實踐路程。我們通過對海淀區和豐臺區的城鄉結合部重點村的調研，對北京城鄉結合部重點村城市化建設的成績、面臨的困難有了深入了解，據此提出對城鄉結合部重點村后續發展的對策建議。

調查點城市化建設的基本現狀

城鄉結合部重點村城市化建設是一個涉及人、地、房、資產、產業、體制等多方面改革的系統工程。按照市政府提出的要求，是用兩年的時間完成舊村拆遷，啟動回遷安置房建設，同步推進集體產權制度改革、整建制農轉居、集體產業發展、農民就業、社會重建和綠化等工作，使農民獲得資源權、財產權、生存權、發展權、平等權和民主權，最終實現農民的市民化。從海淀區、豐臺區城鄉結合部重點村城市化建設的實踐看，目前已經基本完成了調規劃、調立項、調土地、拆舊村、建回遷小區等前期建設任務，并在集體經濟產權制度改革、產業功能定位方面有了新的突破。

海淀區和豐臺區共有16個城鄉結合部重點村，占50個城鄉結合部重點村的32%。總占地面積23平方公里，拆遷前有戶籍人口7.2萬人，其中農業戶籍人口3.5萬人，流動人口45萬人。按照綜合改造計劃，16個城鄉結合部重點村需要建設用地440公頃，其中回遷安置用地168公頃，產業發展用地及籌資所需的商品房用地272公頃。

土地置換是城鄉結合部重點村城市化建設的起點。按照村民宅基地1：1置換或者人均50平方米的住房標準，以及勞均50平方米的產業用地標準，海淀區、豐臺區采取市區土地聯儲、重點工程帶動搬遷改造、宅基地騰退換房、舊村實現綠化和“一村一策”等模式完成了土地置換工作。截至2012年年底，15個城鄉結合部重點村已經完成舊村拆遷騰退工作，農民回遷安置房正在加緊建設，其中多數回遷樓已經竣工。在新建成的唐家嶺新城，18棟清一色高層板樓拔地而起，居室從一居到四居不等、南北通透，基本上都是雙陽臺。為了加大采光，房間里的客廳為落地窗，臥室還帶有飄窗，衛生間干濕分區，浴便、洗手、洗衣組合布置，其建設標準超過了一般商品房的建設水平。小區外部配套的公共服務設施正在加緊施工，中關村森林公園也即將建成，昔日擁擠不堪的“蟻族村”換了新顏。目前，唐家嶺、槐房等城鄉結合部重點村的村民已經陸續搬入裝修后的新房。搬遷后的村民不僅獲得了較高的拆遷補償費，回遷房還有了可以在市場進行交易的產權證。而地區環境的改善，滿足了百姓的生活需求，還直接拉升了房價，村民對此感到滿意。

在城鄉結合部重點村城鄉一體化改造中，農民上樓回遷，有些家庭原住房面積較多的村民，分到了多套安置房。為了滿足上樓的村民希望通過將手中多余的房屋出租獲得長期穩定收入的愿望，同時也為保障家庭提供區位好、配套設施完備、交通便利的公租房，海淀區政府以躉租的方式，按照每平方米每月39元左右的租金從村民手中躉租房源作為公租房，再按公租房標準裝修，然后面向保障家庭和周邊園區企業員工配租，此舉已得到了多數村民的認可和回應。目前，海淀區房管局公租中心已在北塢、八家、唐家嶺區域躉租了4000余套公租房，正在裝修，近期可以辦理入住手續。

伴隨著拆遷回遷工作的順利進行，城鄉結合部重點村集體經濟產權制度改革全面展開，其中豐臺區8個城鄉結合部重點村已經完成初次改制，目前正在按照現代企業制度要求，建立規范的股份制或股份合作制企業。海淀區8個城鄉結合部重點村因涉及鎮級核算、歷史遺留問題需要解決等原因，總體改革進程偏慢，截至2012年年底，只有1家建立了股份經濟合作社，其他7家都將按照區政府要求在2013年底之前完成集體經濟產權制度改革。此外，城鄉結合部重點村集體產業發展方向已經基本確定。海淀區8個城鄉結合部重點村將圍繞海淀建設高科技核心區的功能定位，利用區位優勢發展高端產業配套項目，其中8家所在的中關村東升科技園、中塢所在的玉泉慧谷科技園二期和唐家嶺10萬平方米公租房建設已經啟動。豐臺區的8個城鄉結合部重點村也依據北京城南行動計劃和豐臺區一軸兩帶四區的功能定位，確定了未來產業發展的方向。

北京市城鄉結合部重點村城市化建設模式是建立在特定地區、特定環境下，通過特殊政策實現的。在以居民點、邊角地、開發商甩項為主，土地開發成本很高的城鄉結合部重點村，選擇政府主導、農民主體的開發模式，不僅可以一步到位地給老百姓提供舒適的居住環境，使村民成為有崗位、有資產、有保障、有組織的新市民，而且通過環境改善、集約土地，創造更好的投資環境促進地區產業的發展，實現了政府與百姓的雙贏，其針對性和示范性值得肯定。不僅村民認為自己是城鄉結合部重點村改造中的受益者，而且城鄉結合部重點村負責同志也認為城鄉結合部重點村改造為未來村里的發展提供了難得的機遇。

城鄉結合部重點村城市化后續發展面臨的主要困難和問題

雖然城鄉結合部重點村城市化建設前期的成績可圈可點，但是城鄉結合部重點村后續發展涉及的建業（集體產業發展）、轉居（解決農民社會保障）、轉業（農村勞動力的轉移就業）和轉型（農村社會管理體制向城市社會管理體制轉換）仍然面臨著較多困難，其原因也比較復雜。

資金緊缺成為前期建設與后續發展的關鍵環節。在前期建設中，目前融資到位的資金約占需求總額的70%左右。資金緊張的主要原因：一是集體自有資金不足。16個重點村資產全部加起來也滿足不了前期建設所需資金。二是土地融資困難。城鄉結合部重點村改造的建設費用主要依靠上市土地“招、拍、掛”的收回實現資金平衡。但是受近兩年房地產調控的影響，無法回籠資金。三是后期融資受到嚴格限制。以往地方政府通過注入公益性資產、土地來包裝融資平臺的做法受阻，未來依靠土地融資將更加困難。

兩大因素制約集體經濟發展。絕大多數城鄉結合部重點村的產業用地遲遲不能開工建設。其主要原因，一是難以獲得建設用地開工權。由于歷史遺留的村域內國企、私企、事業單位等搬遷困難，無法滿足建設部門提出的土地清平的要求，城鄉結合部重點村產業用地無法獲批。二是缺少啟動資金。城鄉結合部重點村集體產業發展需要自籌資金，由于集體自有資金有限，而集體資產又不能抵押貸款，也限制著產業項目的啟動。

相互牽制延遲整建制農轉居進程。截至2012年年底，16個城鄉結合部重點村均未實現整建制農轉居。主要原因有兩個：一是城鄉社會保障銜接資金不到位。城鄉結合部重點村拆遷改造后農民整建制轉居的前提是完成城鄉社會保障的對接，即要補齊農村社會保險與城市社會保險的差額。據測算，16個城鄉結合部重點村農轉居所需費用約100億元。二是整建制農轉居程序上的限制。由于目前海淀區、豐臺區的城鄉結合部重點村城鄉社會保障銜接資金不能到位，無法滿足整建制轉居的要求，也難以實現農村社會管理體制向城市社會管理體制的順利轉換。

就業意愿不強，就業技能與就業崗位失衡。按照北京市要求，海淀區和豐臺區已經全面實施了就業保障，總體講就業崗位總量可以滿足就業需要。但現實情況是有一部分城鄉結合部重點村村民沒有就業愿望或者是就業意愿、職業技能與崗位需要不匹配。究其原因，一是城鄉結合部重點村村民一次性獲得了較高的拆遷補償，短期內沒有生存壓力，主觀上沒有就業意愿；二是村民對物業管理、綠化等再就業崗位沒有興趣，希望從事的技術性崗位又缺乏應有的職業技能，客觀上難以找到合適工作。

推進城鄉結合部重點村城市化后續發展的對策建議

加快解決城鄉社會保障對接問題。一是優先解決超轉人員社保銜接。針對超轉人員一次性躉交社保費用高的問題，按照有關規定，采取年度匯繳、按月發放的方式，認真核算城鄉結合部重點村超轉人員躉交總額，并根據需要測算年度匯繳的適度區間，盡快落實到位。二是創造條件引導農民直接參加城鎮社會保障。目前海淀區已經開通了農民自愿選擇參加城鎮社會保障的渠道，下一步要結合需要和可能，通過補貼參保費用等途徑，引導農民自主做好城鄉社保銜接。

尋求轉移就業與職業匹配的實現途徑。做好三方面工作：一是強化勞動至上意識。高度重視城鄉結合部重點村年輕人中出現的主動失業現象，把轉變勞動觀念作為首要任務，在尋找切實有效的辦法上下功夫。二是因勢利導設計培訓課程。結合年輕人的特點、興趣、愛好和愿望，按照“定崗、定向、訂單”的要求，有針對性地設計培訓課程。三是從社區服務入手解決困難群體就業。對于有就業意愿但能力不足的中年人，可以從社區服務就業入手解決他們的從業困難。借鑒城市社區“參與式社區服務項目化管理”的經驗，以公共服務需求為導向，自下而上由社區服務參與主體多方共同篩選服務項目，并通過專業化的能力培訓，提升中年人社區服務項目的參與能力。

建立符合區域特點的新型社會管理模式。結合十八大提出的“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的要求，新建社區應著手從四個方面進行制度創新：一是建立實有人口一體化管理。按照城市社區組織的功能定位，重新組建社區黨組織、社區自治組織、社區服務站以及社區各類社會組織。二是以社區服務為抓手，探索變傳統的福利贈予為投資性福利服務。探索把以往年終作為福利發放的部分資金投資社區服務業，使村民在助人自助的社區服務理念下，在服務中受到教育，在工作中提升能力，在生活中享受服務。三是加強居委會和社區成員的能力建設。通過社區參與式治理能力建設的專業化培訓，使參與培訓的社區居民在自我學習、相互學習、實踐學習的過程中，提升領導力，增強創新力。四是創新“集中住宿”的管理模式。積極探索與“集中住宿”相適應的“公寓管理”模式，即以活動為媒介吸引流動人口回歸社區，通過社區活動，增進戶籍人口和流動人口的相互了解、彼此信任，實現良性互動。

（作者：北京市社會科學院研究員）

責任編輯：宋明晏