政務微博與政府公共服務轉型研究

石婧

摘要：基于對現有研究的分析，對政務微博的研究進行了理性反思和前瞻。主要涉及政務微博的基本現狀、政務微博的政府治理功能、政務微博的傳播效果與輿論影響、政務微博的管理，以及政務微博的發展等內容。研究結論顯示，現有的文章多為現狀的描述以及案例的介紹，而深入探討政務微博新媒體對政府公共服務轉型影響的理論文章相對缺乏。

關鍵詞：

政務微博 微博問政 公共服務

中國政務微博的誕生，以2009年湖南桃源縣官方微博“桃源網”的開通為標志。繼而，中共云南省委宣傳部再以官方身份開辦了黨務微博——“微博云南”，隨后，一大批黨政機關、各級領導開辦的微博似雨后春筍蓬勃發展起來，以致2011年被稱為中國政務微博元年。《2011年中國政務微博客評估報告》顯示，當年我國在新浪網、騰訊網、人民網、新華網4家微博客網站上認證的政務微博客總數為50 561個。而到2012年底，新浪和騰訊政務微博報告顯示，僅這兩家微博平臺認證的政務微博數就已分別超過上年4個平臺政務微博的總和，各自突破6萬和7萬個。

政務微博的快速發展，帶動了相關的研究熱潮。為整體把握政務微博的研究現狀，本文選定“中國知識資源總庫”（CNKI）的“中國期刊全文數據庫”作為文獻來源，按主題“政務微博”進行搜索，到2012年8月為止共得215篇相關期刊論文文獻（不包括新聞報道、會議、碩士博士論文）。在對政務微博的現狀研究文獻中，除了CNKI收錄的部分論文，人民網輿情監測室以及國家行政學院電子政務研究中心發布的一系列政務微博報告占有重要地位，因此本文也一并進行綜述研究。

現有文章中，關于政務微博文獻的綜述類文章不多，僅有劉寧雯從學科角度和研究視角對文獻進行了分類，[1]而本文則更關注政務微博在政府轉型中扮演角色的研究。通過對相關期刊論文的分析得知，研究內容主要集中在政務微博的基本現狀%、政務微博的政府治理功能%、政務微博的傳播效果與輿論影響%、政務微博的管理%，以及政務微博的發展研究%等5個方面，這些研究方向數量占總數比例如圖1所示。

一、政務微博的基本現狀研究

從全國政務微博發展情況看，在2012年四大政務微博客認證網站上，排名順序較2011年有所變動，騰訊以70 084個政務微博數取代新浪網排名第一，其后依次是新浪網政務微博60 064個，人民微博平臺認證黨政機構及干部微博數量12 000個。

從開通趨勢上看，數量呈現逐月上升趨勢：2011年全年共新增認證黨政機構微博客27 400個；而2012年僅新浪政務微博的開博數量，就以月平均3603家的速度增長，增長率達231%，呈現持續快速的發展勢頭。

從地域分布上來看，政務微博的發展并不均衡。全國各省市黨政機構認證微博客數量差異比較大，以新浪微博認證的地域分布為例，居于前三位的江蘇、廣東、浙江三省的黨政機構微博客數量近9 000個，其中，江蘇省政務微博總數達到6222個，占全國政務微博總數的十分之一，成為我國政務微博數量最多的省份，也是全國唯一一個政務微博總數超過6000的省份。而居全國后三位的天津、青海、西藏三地的黨政機構微博客數量幾乎可忽略不計。

從行業分布上來看，雖然騰訊、新浪網兩家微博客網站上認證的政務微博統計報告對行業分類標準有差異，但報告結果都顯示，公安系統無論是在黨政機構微博或是黨政干部微博中的數量比重均是獨占鰲頭。在國家行政學院電子政務研究中心的統計中，1000個樣本抽樣統計表明，公安系統微博占總數的40%以上。新浪政務微博報告也顯示，公安系統微博的數量占總數的30%左右。這說明，公安系統工作與老百姓社會生活關系緊密，其微博更容易獲得高關注度。[2]

從政務微博影響力看，國家行政學院與人民網對各個政務微博影響力進行了排名，兩種排名的指標體系略有不同，行政學院的排名主要考慮覆蓋力、傳播力、服務力、成長力這四個一級指標，而人民網的排名主要考察微博的活躍度、傳播力、引導力、親和力。指標體系的差異雖有可能導致評價結果的差異，但從表1所列黨政干部微博客綜合排名前十名的情況看，仍有較高重合度，共有5人在兩種排名體系中均進入前十：陳士渠、伍皓、朱永新、金中一、葉青。這說明排名具有一定的科學性。

從政務微博運行狀況看，以上海為例，在黨政機構及公務人員微博中，發布信息數在100 條以下的分別占60%與87%，而發布微博數量在500 條以上的只占8%與1%，有些微博甚至在開通后即處于棄用狀態。在政務微博運用中，真正通過微博平臺進行政務溝通的尚未常態化，政務微博的關注度及影響力也有待提高。[3]從微博頁面設計上看，作者發現省級政府微博超過半數偏好以機構的“形象標志”（logo）作為微博頭像，而其他政務微博頭像多具地方特色，因而標志程度很高。[4]

二、政務微博的政府治理功能研究

政務微博是由各種政府機構或官員個人以自己的真實身份和真實信息，通過某一微博網站的官方認證而開設的微博平臺。[5]區分政務微博與其他類型微博的關鍵點體現在“政務”二字，因此政務微博的政府治理功能也是理論界關注的焦點。政務微博的政府治理功能主要有以下幾個方面：

第一，政務微博對政府信息公開起到促進作用。微博平臺在政府信息公開中具有得天獨厚的優勢，基于微博傳播的特性，政務微博可通過及時發布信息，加強與網民互動，打造服務型政府。政務微博尤其可用于處理突發事件。[6]如在北京“7·21” 暴雨襲擊中，@北京發布、@平安北京、@交通北京、@北京消防與北京市的16區縣政務微博合力持續發布暴雨災害信息，形成了官方輿論場。在7月22日23時48分，北京交管局專門就“雨后貼條”罰款的網民微博信息作出回應：雨后以服務疏導為主，對因雨受困車輛聯系車主，挪移清拖；對22日協管員擅自粘貼的違法告知單不予錄入；對擅自貼條的當事協管員嚴肅處理、調離工作崗位。北京交管局的這條微博“通知”轉發量達14309條，評論數4433條，有效地發揮了北京政務微博的功能。

第二，政務微博可以緩釋網絡負面輿論。2011年上海“9·27” 地鐵追尾事故發生當天， 新浪網“上海地鐵shmetro”就連發三條微博道歉信。由于次日10號線停運，“上海地鐵shmetro” 當晚又及時發布了這一信息。之后還發布了多條服務提醒，并上傳多張地鐵、公交志愿者們友愛互助、協助乘客分流引導的照片。從微博評論中，網友們的憤怒情緒迅速退潮，開始轉為理解，甚至贊賞。“微博道歉”的出現，體現了政府和相關機構“知錯就改，知錯主動改” 的誠懇，也體現了互聯網時代打造服務型政府過程中如何服務公眾、應對輿情的新思路。[7]

第三，政務微博能有效推動社會管理中的公眾參與。隨著公民意識的覺醒，人們開始借助政務微博平臺廣泛參與到政策議程、政府決策、政策執行和監督過程中，推動了社會公共問題進入政策議程。以往政策問題由政治精英人士提出和主導，普通百姓很難通過正式渠道向政府表達意見和訴求。微博為公民提供了便利的信息上傳渠道，讓政府官員能隨時隨地傾聽百姓的聲音。其次，政務微博擴大了公民參與決策的范圍，改善了公共政策決策過程。公民可直接在政務微博上發表議論，從而使政府的決策更有利于體現民意，更有利于政府科學決策和民主決策。[8]

第四，政務微博問政，促進了公平正義。[9]在政府處理一些社會熱點事件時，微博發揮了強大的輿論監督功能，促使政府公開相關信息，公平地解決有關問題。同時，民眾通過微博問政，形成對政府部門及其工作人員的外部問責和輿論監督相結合的監督機制，巨大的輿論壓力促使有關官員直接面對公眾的評價質詢，無法再躲避推諉。

三、政務微博的傳播效果與輿論影響研究

政務微博是一種特定機構或人群發布的微博，因此具有微博的基本傳播特點：實時性傳播、文本的碎片化、海量信息的多元化、內容的多媒體性、傳播的自媒體性、交流的互動性強等傳播特點。

由此，形成了三種政務微博輿論生成模式：雙重循環模式、蒸汽模式、向日葵模式。[10]雙重循環模式，指政務微博輿論與傳統媒體的雙向互動。一方面政務微博發布的信息輿論場逐漸加大，引起媒體高度關注，經傳統媒體報道放大后再在政務微博中獲得政府相關部門的反饋；另一方面是先經傳統媒體報道引發關注，再經過政務微博平臺的意見匯聚， 加速放大和擴散傳統媒體的影響，引起政府部門的重視。蒸汽模式，指政府在政務微博中發布信息，公民在對信息的討論中逐漸升溫膨脹，促使相關部門重視和改進， 這種輿論就像不斷冒出的蒸汽，具有不可小視的威力影響。向日葵模式，即政府部門在政務微博上發布決策等信息， 設置政策議程，主動掌握話語權。而網民好比向日葵，圍繞政府“太陽”，反饋輿論信息， 形成有效的互動機制。

上述三種輿論生成模式是一種理想的政務微博傳播效果，對于發揮政務微博的功用，提升政務微博的輿論影響力具有重要的社會價值。然而現實與理想之間還存在較大差距，究其原因，主要有外在與內在兩個方面的原因。

從外在因素來看：其他微博的“刷屏”效果消減了政務微博的到達率。李暉指出，“刷屏微博”一般以發布幽默、養生、情感、音樂等軟信息為主，此類信息在網海上俯拾即是，所以發布頻率較高，動輒就是十幾條甚至幾十條，且能在短時間內引發受眾關注。通常政務微博的發布數量在同時段會遠遠少于“刷屏微博”，因此如果一個微博用戶同時關注了這兩類微博，那么政務微博的信息很快就會被湮沒。從政務微博內在因素來看，問題主要出在三個方面：一是“應景微博”大量存在，部分政府部門和行政人員只是隨著熱潮開通了微博，卻幾乎從不更新信息；二是政務微博成了政府網站的變體，只是發布信息，沒有體現微博作為政府與公眾雙方溝通的橋梁價值；三是政務微博管理不善，發布者失言惹來爭議。[11]

因此，眾多研究者也在積極探討政務微博如何做好輿論引導工作。1. 政府部門和官員應轉變意識，放下架子，適應新媒體輿論傳播的需要。在微博的平臺上沒有官與民的身份差異，人人是平等的。2. 明確定位，制定個性化輿論引導方向，并重視與民眾之間的互動。3. 注重政務微博意見領袖的培養。通過適當的方式對本地區的網絡意見領袖進行引導，幫助其理解黨和政府的方針政策，理解政府解決種種復雜問題的基本思路和實際操作方法，使之思考問題多從政府的角度出發，多從和諧社會的大局出發，借助他們的影響力對網絡輿情進行引導。4. 對政務微博管理人員定期進行培訓，引入工作績效獎懲機制。[12]

四、政務微博的管理研究

政務微博的管理研究主要包括微博的組織與運行兩個方面。吳曉菁通過與上海多個政務微博管理人員的訪談，對政務微博的運營現狀進行了實證研究，總結出了現行微博管理機構的三種組織模式：一是由單一部門負責運作，通常由宣傳部門、辦公室、團委或相關業務部門負責管理；二是領導、管理和信息收集的三級體系，也有部門只設置領導和運營兩級，將管理和信息收集工作合并；三是多部門在同一層面上分工合作。[13]

在政務微博的運行機制上，操作管理人員大都是兼職或從其他部門臨時調配。對于人員選擇，有些機構選擇“讓喜歡的人干喜歡的事情”，通過挖掘那些熟悉微博運營的人員，也即俗稱的“微博控”來管理政務微博；有些機構會“特意去選業務突出的人”，但也存在被領導“硬拖進來”的情形。

近兩年由于許多政務微博都是匆匆上線，缺乏專業化的管理體系與完善的管理架構，也沒有權威的規范要求，因此，政務微博在管理上常出現以下幾方面的問題。

首先，名稱設置不規范。政務微博的命名比較隨意，沒有一個統一的規則，不利于用戶進行查找并加關注，因此也談不上為公眾提供服務。[14]政務微博應該直接使用機構全稱作為名字，在政務微博簡介欄目里，一定要加上本單位的簡介、主要業務范圍、聯系電話和Email地址等，同時以本部門的標志性建筑或LOGO照片作為形象標志，以提升公信力。[15]

第二，政務微博發布內容審核流程滯后。政務微博作為新生事物仍受到傳統審核程序的制約。一些政務微博的信息發布和回應反饋，都需經過層層審批，程序煩瑣冗長，造成政務微博信息發布滯后或回應過慢，無法發揮政務微博應急管理的作用，錯失應對社會危機的“黃金時間”。[16]

第三，政務微博發布者信息來源不暢，部門微博之間缺乏溝通與協同機制。在政務微博的監管中出現多頭管理、政出多門、九龍治水的格局，職責交叉現象嚴重，協調難度大、成本高。許多相關部門的微博之間互不提供信息，缺乏信息溝通和業務協同，從而影響到政務微博充分發揮應急聯動作用。上海鐵路局在“7·23”甬溫列車追尾事故發生后的信息危機即是一個典型案例。

針對上述問題，瞿旭晟研究總結的美國政務微博的一些成功管理經驗可供借鑒。比如，不以具體機構或行政人員名義來開通微博，而是圍繞具體事務來靈活展開。每當有突發性公共事件發生時，政府相關部門就會開設針對性的賬戶，專門負責發布該事件的最新進展并與受影響的民眾互動聯絡。特別是要落實賬戶維護人員的發言責任，通過“人格化”的微博發布和回應，改善政府機構與大眾之間的關系，有效提升社會大眾與政府對話的欲望。[17]

五、政務微博的發展研究

在近兩年的時間內，政務微博的數量及規模都在迅速增長，雖然一些政務微博得到了網民的認可，但大多數政務微博門庭冷落，且人氣高的微博也在向生活文化信息平臺靠攏，與“政務”漸行漸遠。大部分學者認為政務微博普遍存在形式主義、定位模糊、缺乏良好有效的管理運行機制等問題。[18]

政務微博的定位模糊，表現在娛樂熱、務實冷。許多政務微博沒有從政務的一體化和系統性考慮，漸漸與政府網站同質化。對于如何設置微博，設置什么樣的微博，如何和公眾互動，反饋信息又如何對政府的行政管理行為產生影響，以何種程序進行微博問政、參政、議政，政府和官員又如何對政務微博中的錯誤和疏漏承擔責任，如何統一地對政務微博進行評估等問題都缺乏清醒的認識。[19]

政務微博的形式主義，表現在建設熱，應用冷。大量政務微博開通之后成為“僵尸微博”，信息發布不及時，互動性差。部分微博內容官僚化，微博語言官腔十足，難以拉近和民眾的距離。[20]微博的主要功能就是交流，微博最基本的交流形式是評論，有些政府機構和公務員甚至關閉了微博的評論功能，這等于是掐斷了與民意交流的通道。特別是在網絡突發事件之時，政務微博經常“失語”，缺少對網絡輿情的關照、引導，這將削弱政府的公信力。[21]

政務微博的管理與運行問題，表現為沒有一個健全的機制。這需要從法律和制度兩方面解決。[22-23]加強法規建設是實現政務微博各項功能的首要任務，我國應盡快出臺關于規范政務微博的法規文件。英國在這方面的探索提供了一定經驗，該國于2009 年出臺了《政府部門Twitter 使用指南》，從人性化、多樣化、時效性、發布頻率、公信力等多個方面，對政務微博信息發布機制作出了具體規定，具有一定的借鑒意義。在管理制度層面上，我國應當建立政務微博問責制、政務微博績效考評制、政務微博認證機制，及政務微博常態化管理機制。

在實現政府治理這一功能上，有專家研究發現，影響力越大的政務微博距離政務就越遠，信息內容類型與地方主流媒體的適用信息板塊趨于重合。[24]但美中不足的是，大多數政務微博還停留在信息發布的階段。王思雪根據公眾對“互動型”和“參與型”微博內容需求很大的現實，[25]提出政務微博還需加強官民互動這一功用。李曉方提出了微博媒介環境下官民互動具有三個層次：關注層、微博交流層、虛擬與現實轉換層。[26]

為提升政務微博的各項政府治理功能，構建微博問政的長效發展機制，有學者還提出了相應的對策。首先是“建章立制”，明確政務微博的定位，建立健全相關制度；其次，轉變話語表達方式，擺脫官氣，逐步適應網絡化的話語方式，實現從公文語言向網絡語言的轉變；第三，真正樹立公仆意識，以豁達、真誠、寬容的心態，利用好微博，與公眾溝通，解決實際問題；第四，“提升政務人員的媒介素養，加強突發公共事件中的信息傳播及溝通交流”；第五，實現從單向傳播向雙向交流的轉變，通過微博平臺了解民意、匯集民智，構建一個廣泛參與、有序互動的微博輿論新環境。[27]此外，要加強保密意識。近年來，互聯網泄密事件屢有發生，對國家經濟發展乃至國防安全產生了影響。在此背景下，政務微博應引入涉密審查程序，防止政府核心信息通過微博泄密。[28]

結 語

通過以上文獻內容分析，大致描摹出現階段政務微博研究的脈絡。總體看來，現有的文章多為現狀的描述及案例的介紹，深入探討政務微博新媒體對政府公共服務轉型的影響的理論文章較少。建議在如下方面展開研究：

第一，政務微博管理者意圖與使用者意圖的對比分析。研究政府服務的提供者與服務使用者對政務微博的價值理解，分析政務微博的功能定位是否在管理者與使用者雙方有落差。

第二，政務微博在提升公民參與這一功能上產生什么樣的影響。政務微博能夠鼓勵哪一類民眾的參與，是動員還是強化了公民參與，能夠在哪類公共政策問題上體現公民參與的價值。

第三，政務微博長效發展機制研究。政務微博能否利用微博互動的特性，主動積極關注民眾通過微博所表達的需求，為公眾提供信息服務，從而加強服務型政府的建設，及如何實現信息公開，增強政府與民眾之間的溝通，提升其輿論影響力。

第四，政務微博管理機制研究。在我國，還沒有對互聯網立法，且對微博的管理也缺少有法律效力的規范。因此，如何整合政務微博，打造一張跨部門的聯動網，也是管理運行機制研究的題中應有之義。

基金項目：華中科技大學自主創新基金項目（2012WQN028）——政務微博議程設置的輿論影響力研究

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（作者單位：華中科技大學公共管理學院）